國家立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)慈善法終入立法程序
采用“大慈善”概念廣開“善道”
來源:法制網(wǎng)—法制日報(bào)
十二屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議近日對慈善法草案進(jìn)行了首次審議。
作為我國首部慈善領(lǐng)域的專門法律，慈善法草案可謂我國慈善事業(yè)立法甚至是社會(huì)領(lǐng)域立法的一個(gè)里程碑，是彌補(bǔ)慈善領(lǐng)域基本法空白的一大進(jìn)步，對推動(dòng)我國慈善事業(yè)健康發(fā)展具有重要意義。
然而，就是這樣一部重要的法律，卻經(jīng)歷了十年左右的“難產(chǎn)”過程。
制定慈善法經(jīng)歷十年“難產(chǎn)”
早在2005年，民政部就提出了慈善事業(yè)促進(jìn)法立法建議，2008年慈善法列入十一屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目，2013年再次列入本屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目。但直到今年，慈善法才正式進(jìn)入立法程序，“十年懷胎”終見開花結(jié)果。
十年里，我國慈善事業(yè)已取得長足發(fā)展，捐贈(zèng)總額從2005年不足100億元，發(fā)展到目前1000億元左右。
對于慈善法“難產(chǎn)”的原因，北京師范大學(xué)中國公益研究院院長王振耀說:“近年來，慈善公益事業(yè)發(fā)展速度迅猛，立法必須要跟隨其發(fā)展而變化，這可能就是立法耗時(shí)長的客觀原因。同時(shí)，這中間還存在體制性原因，之前很多根本性問題沒有達(dá)成共識(shí)，再加上立法經(jīng)驗(yàn)不足等，導(dǎo)致慈善立法一再‘難產(chǎn)’。”
在王振耀看來，缺乏立法經(jīng)驗(yàn)是慈善法出臺(tái)耗時(shí)長的一個(gè)主因。慈善立法曾經(jīng)是由行政部門來主導(dǎo)的，但行政部門眾多，要達(dá)到各部門的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)相當(dāng)費(fèi)時(shí)，而且行政部門對社會(huì)的反饋不如全國人大順暢，在爭取社會(huì)各界的意見上存在一定困難。
民主立法開門立法之典范
“后來我們認(rèn)識(shí)到，慈善法這樣一部社會(huì)意義重大、社會(huì)地位高的法律，由行政部門來主導(dǎo)立法并不合適。而由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)來主導(dǎo)，僅用了一年多時(shí)間就提請審議，辦到了行政部門七八年都辦不到的事，這創(chuàng)新了社會(huì)立法的經(jīng)驗(yàn)。”王振耀說，更有意義的是，這也成為社會(huì)立法的典范，未來還會(huì)出臺(tái)很多社會(huì)立法，都可以借鑒這個(gè)有益的經(jīng)驗(yàn)。
中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院公共管理系教授楊思斌指出，慈善法草案由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)起草，體現(xiàn)了由全國人大主導(dǎo)立法，通過良法實(shí)現(xiàn)善治的全面推進(jìn)依法治國的精神。
“慈善法的起草過程，是中國立法史上民主立法、開放立法的一個(gè)典范。”楊思斌告訴《法制日報(bào)》記者，慈善立法的參與度是相當(dāng)廣泛的，參與討論會(huì)的人員包括有關(guān)政府部門、地方民政、專家學(xué)者、各類社會(huì)組織、慈善界人士等。僅他自己所在的，由全國人大常委會(huì)委員、全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員、中國人民大學(xué)教授鄭功成主持的國家社會(huì)科學(xué)基金特別委托項(xiàng)目《慈善事業(yè)立法研究》課題組，就召開了18次立法專題研討會(huì)，先后形成了15個(gè)專題研究報(bào)告。
楊思斌回憶說，慈善法草案起草組對學(xué)術(shù)界組織的各類專題討論會(huì)非常重視，經(jīng)常派人參加各類會(huì)議，聽取意見和建議。對各研究團(tuán)隊(duì)提交的研究報(bào)告和慈善法的多部立法建議民間版本也都進(jìn)行了認(rèn)真研究。“例如，在慈善法草案剛起草的時(shí)候，對于慈善信托是否要納入慈善法進(jìn)行調(diào)整，有不同觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國已有了信托法，其中有關(guān)于公益信托的規(guī)定，慈善法沒有必要重復(fù)規(guī)定。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，信托法雖有公益信托的規(guī)定，但多年沒有被激活，慈善信托是發(fā)展慈善事業(yè)的重要模式，沒有慈善信托的慈善法是不完整的。后來，起草組將慈善信托列為專章進(jìn)行規(guī)定。”楊思斌說。
“慈善法立法曾征求社會(huì)各界的意見，經(jīng)過社會(huì)各界的多次討論，對慈善法的立法原則越來越有共識(shí)，條文越來越細(xì)化，立法時(shí)機(jī)也越來越成熟。”清華大學(xué)NGO研究所副教授賈西津說，這是一次很好的開門立法的嘗試。
拓展慈善活動(dòng)空間和領(lǐng)域
慈善法十年“難產(chǎn)”，在王振耀看來，還有一個(gè)很重要的原因，就是社會(huì)各界在思想理念上無法統(tǒng)一。
“以前人們對慈善很陌生，缺乏慈善理念，導(dǎo)致慈善立法中要解決很多不專業(yè)的問題，耗費(fèi)了大量時(shí)間。對慈善理念認(rèn)識(shí)的進(jìn)步，需要全社會(huì)進(jìn)行學(xué)習(xí)，用了近十年的時(shí)間其實(shí)也是可以理解的，畢竟政府、公眾、社會(huì)都需要一定的學(xué)習(xí)過程。”王振耀說。
王振耀所指的理念上的不統(tǒng)一，就包括了關(guān)于慈善的定義。何為“慈善”，一直是專家學(xué)者們不斷爭論的問題。
“慈善法在立法之前，曾經(jīng)經(jīng)過多次研討，其中的關(guān)鍵點(diǎn)包括如何界定慈善組織，慈善組織的概念和現(xiàn)有的社團(tuán)、民非、基金會(huì)構(gòu)成的三類社會(huì)組織的概念之間，是什么關(guān)系。”賈西津說，慈善組織的概念沒有確定下來，也就是最基礎(chǔ)性的東西沒有界定清楚，將會(huì)給法律實(shí)施帶來不確定性，因此，慈善法草案面臨的任務(wù)仍然是明確這一界定。
普遍觀點(diǎn)認(rèn)為，慈善有廣狹兩義，“小慈善”指的是扶貧濟(jì)困救災(zāi)，“大慈善”的含義除此之外還包括促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的發(fā)展，環(huán)境保護(hù)等。
慈善法草案第三條規(guī)定了慈善活動(dòng)的內(nèi)容，包括扶貧濟(jì)困、救助老幼病殘；救助自然災(zāi)害；促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展；防治污染、保護(hù)環(huán)境；符合社會(huì)公共利益的其他活動(dòng)。
“可見，慈善法傾向于采用大慈善概念，不僅把包括促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的發(fā)展及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公益活動(dòng)都納入了慈善法的調(diào)整范圍，而且把符合社會(huì)公共利益的其他活動(dòng)也納入法律鼓勵(lì)和促進(jìn)的慈善范疇。這樣，既與國際上慈善事業(yè)發(fā)展的規(guī)律相適應(yīng)，也為中國慈善事業(yè)開辟了廣闊的發(fā)展空間，體現(xiàn)了面向未來、面向發(fā)展的立法精神，是慈善法的重大創(chuàng)新。”楊思斌說。
在全國人大常委會(huì)會(huì)議上審議慈善法草案時(shí)，鄭功成委員指出，草案解決了何為慈善這個(gè)關(guān)鍵性問題，為慈善事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了條件。
同時(shí)，楊思斌介紹，我國公益事業(yè)捐贈(zèng)法中關(guān)于“社會(huì)公益事業(yè)”的界定，不僅包含了傳統(tǒng)的慈善即賑災(zāi)濟(jì)困、安老助孤、幫殘助醫(yī)、支教助學(xué)等活動(dòng)，還包括環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)以及促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的其他社會(huì)公共和福利事業(yè)，具有更寬泛的內(nèi)涵。
“隨著我國法定社會(huì)保障制度的發(fā)展，特別是社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)救助制度的逐步完善，困難群體的生存與發(fā)展權(quán)有了具有強(qiáng)制力的國家保障以后，慈善事業(yè)需要拓展其活動(dòng)范圍，發(fā)揮其在社會(huì)建設(shè)和現(xiàn)代國家治理體系中的應(yīng)有功能。”楊思斌說，事實(shí)上，我國的慈善事業(yè)實(shí)踐也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了扶危濟(jì)困的范疇。因此，慈善法關(guān)于慈善的界定必然要向“大慈善”靠近，以廣開“善道”，拓展慈善活動(dòng)的空間和領(lǐng)域。
