新環保法配套辦法評估：處罰力度大 空氣質量改善明顯
來源:法制日報
《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》等四個辦法被認為是新環保法的四個鋒利牙齒。在過去一年，“四個牙齒”都咬了哪些違法行為？受環保部委托，由中國人民大學法學院教授竺效領銜的課題組，今天發布了《新〈環境保護法〉四個配套辦法實施與適用評估報告（2016）》（以下簡稱《報告》），對四項配套辦法的實施情況進行了全面評價。
《報告》認為，新環境保護法四個配套辦法實施初顯成效，去年一年，全國實施按日計罰超過8億元，除了四類案件數量大幅上升外，違法企業反彈率僅為2.86%。
竺效課題組對處罰案件與環境質量改善進行對比分析后發現，違法處罰力度大，大氣質量改善明顯。
針對按日計罰實施率僅為4.47%的實際情況，全國政協社會與法制委員會駐會副主任、環境法學家呂忠梅提出，按日計罰制度設計有待完善。
去年按日計罰罰款超8億元
配合修改后的環境保護法的實施，環保部出臺了《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》《企業事業單位環境信息公開辦法》四個配套規章，并聯合公安部、工信部、農業部、國家質檢總局發布了《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》。
就四個配套辦法的實施情況，竺效表示，2016年1月至12月份，全國實施四個配套辦法以及移送涉嫌環境污染犯罪的案件2016年的總數為21738件，同比增長85%。其中，按日連續處罰案件共974件，同比上升36%；罰款數額達84820.73萬元，同比增加49%；實施查封、扣押案件共9622件，同比上升130%；實施限產、停產案件共5211件，同比上升68%；移送行政拘留共3968起，同比上升91%；移送涉嫌環境污染犯罪案件共1963件，同比上升16%。
竺效認為，2016年1月至12月，全國范圍內32個地區（新疆生產建設兵團的案件單獨統計）實施新環境保護法的四配套辦法的案件數的地域分布并不均勻，全國范圍內32個地區適用五種措施的案件數量大體上呈現從東部往西部、沿海地區到內陸地區逐漸遞減態勢。
9個地區信息公開率下降
竺效課題組對2016年四個配套辦法適用與實施的信息公開情況也進行了全面評價。據竺效介紹，2016年，全國32個地區執行配套辦法的信息公開率為73.4%，較之上年有所改善。
“相較于2015年，2016年有9個地區信息公開率下降，其中，山西的信息公開率由2015年的90.55%下降到50.5%，上海的信息公開率由2015年的75.76%下降到38.5%，兩地區的信息公開率下降幅度較大。”竺效說，信息公開率增長的共有22個地區，其中遼寧、寧夏、黑龍江的信息公開率有較大幅度的增長，信息公開率增長數均在25%以上。
竺效介紹，根據各地上報數據顯示，主要信息公開途徑包括政府信息公開網站、環保局網站、社會網站、電視、報紙等途徑。
大氣水污染違法案件占比較大
經過全面分析，竺效課題組發現，地市級與區縣級環保機構普遍適用四個配套辦法，僅有少量區縣尚未執行。其中，江蘇、安徽、福建、重慶的區、縣覆蓋率達到了90%以上。福建省的區、縣執行配套辦法覆蓋率最高，為98%。海南省執行四個配套辦法的覆蓋率僅4%，海南省24個區、縣中，僅澄邁縣執行了四個配套辦法，其他區、縣均未執行。
此外，京津冀、長三角和珠三角地區，“三大區域”內按日連續處罰、查封扣押、限產停產、移送行政拘留、涉嫌犯罪移送公安五類案件總數達7719件，占全國范圍內案件總量的35%。長三角地區的案件數量居前述“三大區域”首位，共5100件。
竺效稱，依照四個配套辦法所處罰的案件，涉及大氣和水的案件數量占所有可統計環境要素案件的91.9%，分別有4675件和6380件，占比最大。而電鍍、鋼鐵等行業的環境違法行為則成為了四個配套辦法的重點打擊對象。
山西等7省區違法反彈高
對于2016年，四項配套辦法的實施成效，竺效團隊給予了高度肯定。他們用“違法反彈率”低來證實這一點
竺效說，據統計，2016年全國范圍內違法企業反彈率較低，僅為2.86%，但較2015年2.57%的反彈率略有上升。其中，被按日連續處罰的企業違法行為反彈率為9.81%，較2015年有較大程度的下降。竺效認為，可見按日連續處罰措施已開始發揮威懾環境違法者，預防環境違法行為的作用。被限產停產、移送行政拘留的企業違法行為反彈率也有所下降，分別為3.50%、1.49%。而被查封扣押的企業違法行為反彈率為1.64%，較2015年略有上升。竺效表示，這與2016年查封扣押案件總數大幅增加，查封扣押措施進一步得以適用有一定關聯。
據竺效透露，違法反彈率相對較高，即超過4%以上的地區，有內蒙古、黑龍江、山西、遼寧、吉林、四川、青海。竺效說，這7省（區）即除山西（739件）、內蒙古（566件）外，其余地區的四個配套辦法案件年度總數均低于500件。
同時，2016年環保機關共對1255家企業（或個人）打出環保“組合拳”，較2015年的704家企業（或個人）而言，絕對數量有大幅增加。
違法處罰力度與大氣改善成正比
竺效課題組對2016年環境執法案件數據與環境空氣質量變化情況也進行了分析。竺效表示，根據環保部統計的2016年各地區空氣優良天數比例排名，對照2016年各地區的四個配套辦法案件數量可以發現，案件處罰較多地區大氣質量相對較好。他說，案件數量排名較多的前10個地區中，有7個地區的空氣優良天數比例排在全國的后15位，分別為江蘇、安徽、河南、山東、陜西、湖北、山西。
竺效說，比較2016年各地區的案件數量可以發現，環保部統計的2016年PM2.5濃度同比上升幅度較大的9個城市，其適用四個配套辦法的案件數量卻相對較少。
四川執法排名下降幅度最大
《報告》以全國32個地區執法“案件總數”“違法反彈率”“信息公開率”三組數據對32個地區執行四個配套辦法情況進行評分排序。竺效介紹，2016年全國32個地區實施四個配套辦法排名前五位的地區為河南省、浙江省、江蘇省、江西省、廣東省；排名后五位的地區為內蒙古自治區、天津市、海南省、青海省、新疆生產建設兵團。
竺效課題組指出，與2015年相比，2016年四個配套辦法的適用與實施，有13個地區排名上升，4個地區排名不變，15個地區排名下降。排名上升幅度最大的是廣西，上升了19位，下降幅度較大的是四川，下降15位，其次是上海，下降14位。
專家建議調整按日計罰制度
據竺效課題組介紹，2016年涉嫌環境污染犯罪的案件總數達21738件，同比增長85%。其中，查封扣押類案件最多，占43.89%；最少的是“按日連續處罰”類案件，占比4.47%。
按日計罰被認為是環境保護法最嚴厲的處罰措施之一，但在實施過程中，它的占比卻最少。對此，曾參與環境保護法起草的呂忠梅認為：“該探討制度設計有沒有問題。”她說，按日計罰制度設計有一些問題。啟動“按日計罰”的前提條件是，企業違法被環保部門處理后，拒不整改，或者在整改期間內沒有完成整改，才能實施“按日計罰”。
在呂忠梅看來，這種制度設計影響了按日計罰制度的實施。她透露，目前，正在進行水污染防治法的修改，對于按日計罰，水污染防治法將嘗試規定由企業“自證清白”，而非環保部門認為企業違法。
