司法解釋易成“二次立法” 法規糾錯剛性不強

　　2015年10月28日，沈陽市民鐵女士來到沈河區山東廟街道“110家暴投訴中心”求助。今年3月1日，反家庭暴力法將正式實施。

　　去年十二屆全國人大三次會議審議通過了《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》。修改后的立法法，一個亮點就是強化對法規、司法解釋的備案審查。

　　據全國人大常委會法工委法規備案審查室副主任田燕苗介紹，自去年3月至年底，共收到來自公民、組織的審查建議200多件，相當于過去10年審查建議總量的1/5。

　　去年審查建議量是過去10年的1/5

　　近年來，各界對加強法規備案審查、規范監督司法解釋的呼吁聲不斷，不少法律界人士提出，司法解釋雖通常被認為不是立法行為，但因其關系到法律法規的具體適用，如不加以規范監督，容易成為“二次立法”。

　　對此，修改后的立法法增加主動審查機制，規定全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構，可以對報送備案的規范性文件進行主動審查；并對司法解釋作了約束性規定，要求司法解釋應當主要針對具體的法律條文、必須報全國人大常委會備案審查等。

　　田燕苗表示，新立法法實施一年來，公民、組織的審查建議數量上漲明顯，去年共收到200多件審查建議，而2004年至2014年10年間，收到的審查建議的數量不過1000多件。

　　難保主動審查每件地方性法規

　　據其介紹，目前，法規備案審查室基本實現了對每年新制定并報送全國人大常委會備案的行政法規、司法解釋，逐件進行主動審查。去年，主動審查了行政法規7件、司法解釋24件。

　　至于地方性法規，每年報備案的數量達數百件，“我們很難做到每一件都主動審查，所以是采取被動審查和有重點地主動審查方式”。

　　田燕苗稱，對于去年收到的200多件審查建議，“我們逐一進行了審查研究，對個別存在問題的，通過與制定機關溝通，督促他們盡快修改完善進行妥善處理”。而對于在審查研究中發現問題的，我們現在都是先請制定機關說明情況。

　　她強調，目前，規范性文件備案審查的難點在于，“糾錯機制剛性還不是很強，有時糾錯過程拖得很長。這方面有程序方面不完備的問題。當然，對于應當撤銷的，我們也要依法撤銷”。

　　審查結果暫未向社會公開

　　新立法法規定：“全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構應當將審查、研究情況，向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民反饋，并可以向社會公開。”

　　那么，哪些規范性文件、地方性法規，經過備案審查后被查出問題？對此，田燕苗稱，目前，向提出審查建議的公民和組織反饋研究情況或研究結果，已經常態化。至于條款的后半部分“可以向社會公開”，暫未實行。

　　田燕苗說：“我們也在研究，在適當時，采取更多的形式，將備案審查工作，特別是審查研究處理情況向社會公開”。

　　■ 分析

　　利益博弈成制約立法推進主因

　　日前，在全國人大常委會辦公廳新聞局組織的關于立法工作的集體采訪中，全國人大常委會法工委研究室主任梁鷹表示，當前，立法工作處在前所未有的大變革年代，立法的任務、壓力、難度、要求都是前所未有的。他總結說，去年，立法工作呈現任務越來越重、要求越來越高、難度越來越大、節奏越來越快等四個特點。

　　“任務越來越重，去年感覺尤其明顯”，梁鷹說，近兩三年來各方面立法訴求呈井噴態勢，“因為習總書記、黨中央明確提出凡重大改革要于法有據。各方面的重大改革方案無一例外都希望先拿到全國人大常委會的試點授權，或者希望全國人大常委會對某一部法律某一個條款先修改再推進改革，每一個重大改革方案的研究推進過程就是提出立法訴求并加以落實的過程。這種立法的需求越來越大，客觀上使得立法的任務就越來越重”。

　　他認為，改革就是變法，改革就是要打破、調整、改變甚至顛覆現行的做法、體制機制和制度，“全面深化改革就意味著全面變法，修改、完善法律的任務就越來越重”。

　　梁鷹強調，現在的立法和過去不同，不管是立新法還是修舊法，亦或做授權決定，“有一條就是一定要解決問題，要瞄準靶心立法。”他表示，目前不是有沒有法的問題，而是是否達到了精準立法的要求。

　　在十八屆四中全會上，習近平強調推進科學立法，“要明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上，有效防止部門利益和地方保護主義法律化”。

　　“不管承認不承認，立法正在變成一種利益博弈”，梁鷹表示，立法難度越來越大，部門利益、地方保護、各種既得利益群體，幾種利益交織在一起成為制約立法推進的重大因素。涉及國計民生和老百姓切身利益的，都有利益博弈。

　　他舉例說，刑法修正案（九）規定對于考試作弊的，要處以刑罰，“整個考試的代考作弊利益鏈條有很多環節，立法就是要向利益集團開炮”。

　　據其介紹，去年，中央政治局常委會多次聽取立法工作匯報，“包括一些立法當中某一個制度調整的問題，總書記親自主持會議、聽取匯報、作出決策”。

　　■ 揭秘

　　起草反家暴法曾調研女子監獄

　　3月1日，反家庭暴力法將正式實施。

　　日前，全國人大常委會法工委社會法室副主任陳佳林表示，起草反家庭暴力法過程中，曾到南京女子監獄調研，并得到啟示，明確了制定反家暴法的最重要目的是什么。

　　“為什么去監獄調研？因為家庭暴力引發的以暴制暴的女性犯罪在我國還是有一定比例的”，陳佳林說，在南京女子監獄，見到了一個40多歲、來自蘇北農村的女犯人，外表看起來傳統、內斂、善良，而且不善言談。可是，就是這樣一個農村婦女，由于過失殺人罪被判6年徒刑。

　　這名農村婦女殺死的是自己的丈夫。結婚后，丈夫經常打她，有一次丈夫喝多了，拿一個棒子打她。她一氣之下反抗，結果一棒子把她丈夫打死了。

　　“我們問她，你受那么多年家庭暴力為什么沒想過離婚，她說想過，但是在農村太難了，因為她有四個孩子。離婚以后孩子怎么辦？她又沒有生活來源。”陳佳林說，“我們又問她，她有沒有找過有關單位求助？她說曾經找過村里的人，村里的人勸勸架也就那么回事了，大家認為打老婆不是什么大事”。

　　陳佳林表示，從上述案例得到的第一個啟示就是，制定反家暴法的最重要目的應該是通過各種預防措施，如公安機關的告誡書、向人民法院申請人身安全保護令等等，制止家庭暴力的發生或者防止家庭暴力的升級。反家庭暴力法的重心不是對家庭暴力的懲處，而是對家庭暴力的預防。

　　陳佳林稱，通過上述案例還得到了第二個啟示，在反家庭暴力中要特別重視對未成年人保護的力度。

　　“她的老公為什么打她？因為她老公就生長在一個家庭暴力的家庭，從小他的父母就打他，所以他認為打老婆不是什么壞事。科學研究也發現，家庭暴力是代際傳遞的”，陳佳林說，因此，在反家庭暴力法中增加了很多對于未成年人保護的規定，比如強制報告制度，“你打成年人公權力可能不介入，但是如果你打的是孩子，學校老師、醫生發現以后要向公安機關報告，而且是強制報告，不報告要承擔相應的法律責任”。