國內首部公眾參與環境保護地方法規（草案）提交審議
公眾享有提起環境公益訴訟的權利
稿件來源: 法制日報——法制網 發布時間：2014-10-24 17:58:11
法制網見習記者周宵鵬
隨著經濟社會的快速發展，產業結構、能源結構不合理的矛盾加深，環境污染問題突出，環境保護形勢嚴峻，人民群眾維護自身權益、參與環境保護的意識日益增強。但公眾對環境保護的知情權、參與權、表達權、監督權卻沒有得到有效落實。
今年新修訂的《環境保護法》首次就“信息公開和公眾參與”作專章規定，充分表明環境保護公眾參與的重要地位和作用，為地方立法提供了基本依據。
作為全國環境保護公眾參與綜合立法的首次嘗試，《河北省環境保護公眾參與條例（草案）》近日提交河北省人大常委會審議。該《條例（草案）》共總則、環境信息的公開與獲取、公眾參與的范圍和途徑、公眾參與的保障和促進措施、法律責任、附則等六章四十八條，具有極強的探索性與操作性。
對于《條例（草案）》的起草過程及相關規定，《法制日報》記者進行了深入了解。
依法保障人民群眾環境權益
黨的十八大報告提出，推動各層次各領域擴大公民有序政治參與，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權，強調凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見。因此，在公眾極大關注的環境保護方面，引導和規范社會公眾依法有序參與環境保護就成為創新社會管理的重要方面。
但事實上，國家和地方目前還沒有環境保護公眾參與綜合性法律法規，環境保護公眾參與體制機制還不健全，致使公眾表達環境訴求也存在一些不理智、不科學的行為，一些地區甚至出現因環境問題引發的群體性事件。相關數據顯示，全國每年因環境問題引發的群體性事件平均遞增25%，
“這些不僅損害了各級政府公信力，也造成經濟和社會巨大損失，影響了經濟發展和社會穩定，損害了人民群眾根本利益。”河北省人大法制委員會副主任馮志廣表示，加強公眾參與立法，依法有序推動環境保護信息公開和公眾參與，用制度平衡利益關系、用法制手段解決社會矛盾，是促進政府依法行政、科學決策的必然選擇。
“廣大人民群眾是環境權益的享有者，是環境保護的監督者、推動者和生態文明的建設者，是環境保護的根本動力源泉。”河北省人大城建環資委員會主任姬振海認為，只有充分調動和保護群眾參與環境保護的積極性，才能形成以政府為主導、企業為主體、公眾廣泛參與的全社會統籌推進的環保大格局，才能更好地推動環保工作健康發展。
創新省部聯合立法起草模式
今年4月，河北省人大正式啟動《河北省環境保護公眾參與條例》的立法程序。在條例起草領導小組的成員中，既有河北省人大常委會相關人員，也有河北省環保廳相關負責同志，還有國家環境保護部宣教中心相關領導。
據介紹，該領導小組協調國家環境保護部宣教中心全程參與指導這部條例的起草工作。初稿由環保部宣教中心組織專家起草，而后由河北省人大城建環資工委、省環保廳、省法制辦結合河北實際修改，然后又提交專家起草組逐章節推敲修改，最后形成統一文稿。
“該《條例》的立法過程中探索出由河北省級地方立法機關直接啟動，國務院主管部門具體指導，國內外專家學者提供支撐，相關部門配合的立法起草新模式，促進了立法質量的提高。”姬振海表示，這種省級立法機關聯合國家部委共同起草地方性法規的方式，也是河北省人大常委會在立法方式上的開先河之舉。
為增強條例的可行性和操作性，河北省人大城建環資工委在初稿形成后組織省人大常委會法工委、省政府法制辦以及省環境保護廳工作人員對初稿集體研究討論，先后召開4次座談會。9月5日，該《條例（草案）》及起草說明經討論正式通過。
河北省的環境保護公眾參與立法工作得到了中國環境與發展國際合作委員會的大力支持，被列入“媒體與公眾參與”政策建議落地示范項目。該委員會認為，河北環境保護公眾參與立法工作不僅能夠有力推動本地環境保護深入開展，并且填補了全國公眾參與環境保護綜合立法的空白，具有很強的宣傳示范效應，將為國家層面的公眾參與環境保護立法提供有益探索和經驗。
公眾有權提起環境公益訴訟
對于公眾參與環境保護的權利，《條例(草案)》規定，公眾參與環境保護依法享有獲取相關環境信息、對環境決策以及環境執法表達意見和建議、對環境違法行為以及環境保護工作中不依法履行職責的行為進行舉報、尋求行政或者司法救濟、提起環境公益訴訟等權利。
同時，《條例(草案)》也規定了公眾義務，明確公眾應當主動接受環境保護的教育，增強環境保護意識，采取綠色、低碳、節儉的生活方式，自覺履行環境保護義務。
《條例(草案)》對環境保護公眾參與的范圍作出規定：環境立法、環境保護規劃編制、可能對環境造成影響的開發利用規劃及經濟、技術政策制定和建設項目環境影響評價文件的編制；調查了解當地環境保護狀況，向當地人民政府及其有關部門提出保護和改善環境的建議；受聘擔任環境保護社會監督員，依法參與環境保護工作；開展環境保護宣傳教育和志愿服務；依法舉報環境違法行為和國家機關及其工作人員不依法履行環境保護職責的行為；對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，向人民法院提起公益訴訟；法律、法規、規章規定的其他活動或者事項。
《條例(草案)》明確，省、設區市人民政府環境保護主管部門可以根據當地環境保護工作的實際需要，委托在民政部門注冊的從事環境保護公益活動的社團組織，選取各階層、各行業代表性人士成立環境保護公眾參與促進委員會。
“公眾與政府之間缺乏有效溝通的‘橋梁’，是導致群體性事件的重要因素。”姬振海表示，成立環境保護公眾參與促進委員會這個“第三方”組織，對協調溝通公眾參與工作具有十分重要的積極作用。
在公益訴訟方面，基于地方性法規立法權限，兼顧實踐需要，為減少不必要的訴訟行為和降低司法成本，體現社會公平，與司法部門協調溝通后，《條例(草案)》為環境訴訟立案前的協商以及公益訴訟所得處置作出規定。
《條例(草案)》明確，人民法院在受理公益訴訟案件前，可以組織各方當事人及負有環境保護監督管理職責的部門共同協商，提出解決糾紛和維護社會公共利益的合理方案；公益訴訟獲取的賠償、補償資金直接劃入當地人民政府財政賬戶，用于環境治理、生態恢復和訴訟救濟等。
不予公開企業按日連續處罰
信息公開是公眾參與的前提和基礎。《條例（草案）》對政府、重點排污單位、一般排污單位的公開環境信息的內容、方式、期限予以明確，規定了公眾申請信息公開的方式方法以及有關機關的答復義務。
《條例（草案）》明確，縣級以上人民政府及其負有環境保護監督管理職責的部門應當建立健全新聞發言人制度，針對社會輿論普遍關注的環境問題定期或者根據情況及時發布政府環境信息；鼓勵從事環境保護公益活動的社會組織依法監督信息公開情況，收集整理已經公開的環境信息，開展調查評估活動。
企業切實履行信息公開和公眾參與義務，是加強環境污染防治、化解社會矛盾、降低執法成本的重要環節。對于重點排污單位，《條例（草案）》要求其相關環境信息強制公開，對重點排污單位環境信息強制公開的內容進行明確并拓展了部分內容，以列項的方式作了規定。
同時，《條例（草案）》明確了四類企業為“重點排污單位”：國家級、省級、市級重點監控企業，污染物超標或者超總量排放的企業，發生過重大、特大環境污染事件的企業以及被環境保護主管部門掛牌督辦的企業。
對于不履行環境信息公開義務的企業，《條例（草案）》加大處罰力度，明確了“按日連續處罰”措施。《條例（草案）》規定，重點排污單位未依照本條例規定的方式公開企業環境信息的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門處四萬元以上十萬元以下罰款，并責令限期公開。逾期不公開的，可以按照原處罰數額按日連續處罰。
據介紹，“按日連續處罰”是新《環境保護法》的亮點，也是增強處罰威懾力的重要手段。《環境保護法》規定地方性法規可以根據環境保護的實際需要，增加按日連續處罰的違法行為的種類。據此，為增強企業環境信息強制公開義務剛性約束力，便于公眾和執法機關監督履行環境義務，《條例（草案）》規定了“按日連續處罰”的法律責任。
此外，《條例（草案）》還特別重視提高各級政府及其有關部門領導與企業負責人的環境意識，規定縣級以上人民政府及其有關部門主要負責人，重點排污單位、新建項目單位的負責人，被依法處罰的環境違法企業負責人及相關責任人員，應當接受的環境教育培訓。
（責任編輯:莫亞奇）
