國(guó)內(nèi)首部公眾參與環(huán)境保護(hù)地方法規(guī)（草案）提交審議
公眾享有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利
稿件來(lái)源: 法制日?qǐng)?bào)——法制網(wǎng) 發(fā)布時(shí)間：2014-10-24 17:58:11
法制網(wǎng)見(jiàn)習(xí)記者周宵鵬
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)不合理的矛盾加深，環(huán)境污染問(wèn)題突出，環(huán)境保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，人民群眾維護(hù)自身權(quán)益、參與環(huán)境保護(hù)的意識(shí)日益增強(qiáng)。但公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)卻沒(méi)有得到有效落實(shí)。
今年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》首次就“信息公開(kāi)和公眾參與”作專(zhuān)章規(guī)定，充分表明環(huán)境保護(hù)公眾參與的重要地位和作用，為地方立法提供了基本依據(jù)。
作為全國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與綜合立法的首次嘗試，《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例（草案）》近日提交河北省人大常委會(huì)審議。該《條例（草案）》共總則、環(huán)境信息的公開(kāi)與獲取、公眾參與的范圍和途徑、公眾參與的保障和促進(jìn)措施、法律責(zé)任、附則等六章四十八條，具有極強(qiáng)的探索性與操作性。
對(duì)于《條例（草案）》的起草過(guò)程及相關(guān)規(guī)定，《法制日?qǐng)?bào)》記者進(jìn)行了深入了解。
依法保障人民群眾環(huán)境權(quán)益
黨的十八大報(bào)告提出，推動(dòng)各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，強(qiáng)調(diào)凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。因此，在公眾極大關(guān)注的環(huán)境保護(hù)方面，引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)公眾依法有序參與環(huán)境保護(hù)就成為創(chuàng)新社會(huì)管理的重要方面。
但事實(shí)上，國(guó)家和地方目前還沒(méi)有環(huán)境保護(hù)公眾參與綜合性法律法規(guī)，環(huán)境保護(hù)公眾參與體制機(jī)制還不健全，致使公眾表達(dá)環(huán)境訴求也存在一些不理智、不科學(xué)的行為，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)因環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的群體性事件。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)每年因環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的群體性事件平均遞增25%，
“這些不僅損害了各級(jí)政府公信力，也造成經(jīng)濟(jì)和社會(huì)巨大損失，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，損害了人民群眾根本利益。”河北省人大法制委員會(huì)副主任馮志廣表示，加強(qiáng)公眾參與立法，依法有序推動(dòng)環(huán)境保護(hù)信息公開(kāi)和公眾參與，用制度平衡利益關(guān)系、用法制手段解決社會(huì)矛盾，是促進(jìn)政府依法行政、科學(xué)決策的必然選擇。
“廣大人民群眾是環(huán)境權(quán)益的享有者，是環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督者、推動(dòng)者和生態(tài)文明的建設(shè)者，是環(huán)境保護(hù)的根本動(dòng)力源泉。”河北省人大城建環(huán)資委員會(huì)主任姬振海認(rèn)為，只有充分調(diào)動(dòng)和保護(hù)群眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性，才能形成以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、公眾廣泛參與的全社會(huì)統(tǒng)籌推進(jìn)的環(huán)保大格局，才能更好地推動(dòng)環(huán)保工作健康發(fā)展。
創(chuàng)新省部聯(lián)合立法起草模式
今年4月，河北省人大正式啟動(dòng)《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》的立法程序。在條例起草領(lǐng)導(dǎo)小組的成員中，既有河北省人大常委會(huì)相關(guān)人員，也有河北省環(huán)保廳相關(guān)負(fù)責(zé)同志，還有國(guó)家環(huán)境保護(hù)部宣教中心相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。
據(jù)介紹，該領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)國(guó)家環(huán)境保護(hù)部宣教中心全程參與指導(dǎo)這部條例的起草工作。初稿由環(huán)保部宣教中心組織專(zhuān)家起草，而后由河北省人大城建環(huán)資工委、省環(huán)保廳、省法制辦結(jié)合河北實(shí)際修改，然后又提交專(zhuān)家起草組逐章節(jié)推敲修改，最后形成統(tǒng)一文稿。
“該《條例》的立法過(guò)程中探索出由河北省級(jí)地方立法機(jī)關(guān)直接啟動(dòng)，國(guó)務(wù)院主管部門(mén)具體指導(dǎo)，國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家學(xué)者提供支撐，相關(guān)部門(mén)配合的立法起草新模式，促進(jìn)了立法質(zhì)量的提高。”姬振海表示，這種省級(jí)立法機(jī)關(guān)聯(lián)合國(guó)家部委共同起草地方性法規(guī)的方式，也是河北省人大常委會(huì)在立法方式上的開(kāi)先河之舉。
為增強(qiáng)條例的可行性和操作性，河北省人大城建環(huán)資工委在初稿形成后組織省人大常委會(huì)法工委、省政府法制辦以及省環(huán)境保護(hù)廳工作人員對(duì)初稿集體研究討論，先后召開(kāi)4次座談會(huì)。9月5日，該《條例（草案）》及起草說(shuō)明經(jīng)討論正式通過(guò)。
河北省的環(huán)境保護(hù)公眾參與立法工作得到了中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)的大力支持，被列入“媒體與公眾參與”政策建議落地示范項(xiàng)目。該委員會(huì)認(rèn)為，河北環(huán)境保護(hù)公眾參與立法工作不僅能夠有力推動(dòng)本地環(huán)境保護(hù)深入開(kāi)展，并且填補(bǔ)了全國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)綜合立法的空白，具有很強(qiáng)的宣傳示范效應(yīng)，將為國(guó)家層面的公眾參與環(huán)境保護(hù)立法提供有益探索和經(jīng)驗(yàn)。
公眾有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟
對(duì)于公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，《條例(草案)》規(guī)定，公眾參與環(huán)境保護(hù)依法享有獲取相關(guān)環(huán)境信息、對(duì)環(huán)境決策以及環(huán)境執(zhí)法表達(dá)意見(jiàn)和建議、對(duì)環(huán)境違法行為以及環(huán)境保護(hù)工作中不依法履行職責(zé)的行為進(jìn)行舉報(bào)、尋求行政或者司法救濟(jì)、提起環(huán)境公益訴訟等權(quán)利。
同時(shí)，《條例(草案)》也規(guī)定了公眾義務(wù)，明確公眾應(yīng)當(dāng)主動(dòng)接受環(huán)境保護(hù)的教育，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，采取綠色、低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺(jué)履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)。
《條例(草案)》對(duì)環(huán)境保護(hù)公眾參與的范圍作出規(guī)定：環(huán)境立法、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制、可能對(duì)環(huán)境造成影響的開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃及經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策制定和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的編制；調(diào)查了解當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)狀況，向當(dāng)?shù)厝嗣裾捌溆嘘P(guān)部門(mén)提出保護(hù)和改善環(huán)境的建議；受聘擔(dān)任環(huán)境保護(hù)社會(huì)監(jiān)督員，依法參與環(huán)境保護(hù)工作；開(kāi)展環(huán)境保護(hù)宣傳教育和志愿服務(wù)；依法舉報(bào)環(huán)境違法行為和國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員不依法履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行為；對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，向人民法院提起公益訴訟；法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他活動(dòng)或者事項(xiàng)。
《條例(草案)》明確，省、設(shè)區(qū)市人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)工作的實(shí)際需要，委托在民政部門(mén)注冊(cè)的從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的社團(tuán)組織，選取各階層、各行業(yè)代表性人士成立環(huán)境保護(hù)公眾參與促進(jìn)委員會(huì)。
“公眾與政府之間缺乏有效溝通的‘橋梁’，是導(dǎo)致群體性事件的重要因素。”姬振海表示，成立環(huán)境保護(hù)公眾參與促進(jìn)委員會(huì)這個(gè)“第三方”組織，對(duì)協(xié)調(diào)溝通公眾參與工作具有十分重要的積極作用。
在公益訴訟方面，基于地方性法規(guī)立法權(quán)限，兼顧實(shí)踐需要，為減少不必要的訴訟行為和降低司法成本，體現(xiàn)社會(huì)公平，與司法部門(mén)協(xié)調(diào)溝通后，《條例(草案)》為環(huán)境訴訟立案前的協(xié)商以及公益訴訟所得處置作出規(guī)定。
《條例(草案)》明確，人民法院在受理公益訴訟案件前，可以組織各方當(dāng)事人及負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)共同協(xié)商，提出解決糾紛和維護(hù)社會(huì)公共利益的合理方案；公益訴訟獲取的賠償、補(bǔ)償資金直接劃入當(dāng)?shù)厝嗣裾?cái)政賬戶(hù)，用于環(huán)境治理、生態(tài)恢復(fù)和訴訟救濟(jì)等。
不予公開(kāi)企業(yè)按日連續(xù)處罰
信息公開(kāi)是公眾參與的前提和基礎(chǔ)。《條例（草案）》對(duì)政府、重點(diǎn)排污單位、一般排污單位的公開(kāi)環(huán)境信息的內(nèi)容、方式、期限予以明確，規(guī)定了公眾申請(qǐng)信息公開(kāi)的方式方法以及有關(guān)機(jī)關(guān)的答復(fù)義務(wù)。
《條例（草案）》明確，縣級(jí)以上人民政府及其負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立健全新聞發(fā)言人制度，針對(duì)社會(huì)輿論普遍關(guān)注的環(huán)境問(wèn)題定期或者根據(jù)情況及時(shí)發(fā)布政府環(huán)境信息；鼓勵(lì)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的社會(huì)組織依法監(jiān)督信息公開(kāi)情況，收集整理已經(jīng)公開(kāi)的環(huán)境信息，開(kāi)展調(diào)查評(píng)估活動(dòng)。
企業(yè)切實(shí)履行信息公開(kāi)和公眾參與義務(wù)，是加強(qiáng)環(huán)境污染防治、化解社會(huì)矛盾、降低執(zhí)法成本的重要環(huán)節(jié)。對(duì)于重點(diǎn)排污單位，《條例（草案）》要求其相關(guān)環(huán)境信息強(qiáng)制公開(kāi)，對(duì)重點(diǎn)排污單位環(huán)境信息強(qiáng)制公開(kāi)的內(nèi)容進(jìn)行明確并拓展了部分內(nèi)容，以列項(xiàng)的方式作了規(guī)定。
同時(shí)，《條例（草案）》明確了四類(lèi)企業(yè)為“重點(diǎn)排污單位”：國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)，污染物超標(biāo)或者超總量排放的企業(yè)，發(fā)生過(guò)重大、特大環(huán)境污染事件的企業(yè)以及被環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)掛牌督辦的企業(yè)。
對(duì)于不履行環(huán)境信息公開(kāi)義務(wù)的企業(yè)，《條例（草案）》加大處罰力度，明確了“按日連續(xù)處罰”措施。《條例（草案）》規(guī)定，重點(diǎn)排污單位未依照本條例規(guī)定的方式公開(kāi)企業(yè)環(huán)境信息的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)處四萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款，并責(zé)令限期公開(kāi)。逾期不公開(kāi)的，可以按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。
據(jù)介紹，“按日連續(xù)處罰”是新《環(huán)境保護(hù)法》的亮點(diǎn)，也是增強(qiáng)處罰威懾力的重要手段。《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類(lèi)。據(jù)此，為增強(qiáng)企業(yè)環(huán)境信息強(qiáng)制公開(kāi)義務(wù)剛性約束力，便于公眾和執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)督履行環(huán)境義務(wù)，《條例（草案）》規(guī)定了“按日連續(xù)處罰”的法律責(zé)任。
此外，《條例（草案）》還特別重視提高各級(jí)政府及其有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)與企業(yè)負(fù)責(zé)人的環(huán)境意識(shí)，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)主要負(fù)責(zé)人，重點(diǎn)排污單位、新建項(xiàng)目單位的負(fù)責(zé)人，被依法處罰的環(huán)境違法企業(yè)負(fù)責(zé)人及相關(guān)責(zé)任人員，應(yīng)當(dāng)接受的環(huán)境教育培訓(xùn)。
（責(zé)任編輯:莫亞奇）
