中國證券法學(xué)研究會(huì)2014年年會(huì)聚焦證券法修改
作者：關(guān)仕新新聞來源：正義網(wǎng)-檢察日?qǐng)?bào)
【原標(biāo)題:證券違法行為,三種法律問責(zé)有待平衡】
證券法的修改與金融改革密切相關(guān),更牽扯著龐大投資者群體的敏感神經(jīng)。隨著證券法修改納入全國人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃,對(duì)證券法修改的關(guān)注也日益升溫。
5月10日,中國證券法學(xué)研究會(huì)2014年年會(huì)在湖北省武漢市召開,與會(huì)專家圍繞“全面深化改革背景下證券法的修訂與完善”會(huì)議主題,對(duì)證券法修改的方向與路徑作了深入探討。
改核準(zhǔn)制為注冊(cè)制的影響
十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)提出,要完善金融市場體系。其中,要“健全多層次資本市場體系,推進(jìn)股票發(fā)行注冊(cè)制改革,多渠道推動(dòng)股權(quán)融資,發(fā)展并規(guī)范債券市場,提高直接融資比重”。
《決定》明確提出了“推進(jìn)股票發(fā)行注冊(cè)制改革”。日前,證監(jiān)會(huì)也出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)新股發(fā)行體制改革的意見》以推進(jìn)該項(xiàng)改革。同時(shí),全國人大財(cái)經(jīng)委于2013年年底正式啟動(dòng)證券法修改工作。由此,股票發(fā)行由現(xiàn)行核準(zhǔn)制向注冊(cè)制改革成為定勢,并將成為證券法修改的重點(diǎn)之一。對(duì)于證券市場制度改革,它無疑是“牽牛鼻子”的舉措,會(huì)帶來哪些影響?
從形式看,發(fā)行注冊(cè)制度其實(shí)就是備案制,對(duì)于股票首次公開發(fā)行并上市的監(jiān)管力度必然是由嚴(yán)格變?yōu)閷捤伞Ｓ腥藢?duì)此提出疑問:在利益驅(qū)動(dòng)下,欺詐、虛報(bào)行為不可能減少反而會(huì)更甚?！氨Ｗo(hù)投資者合法權(quán)益”從何體現(xiàn)?與會(huì)專家認(rèn)為,實(shí)施注冊(cè)制后監(jiān)管會(huì)變寬松的看法并不恰當(dāng)。
四川省社會(huì)科學(xué)院二級(jí)研究員周有蘇認(rèn)為,注冊(cè)制需要嚴(yán)格的信息披露制度、監(jiān)管制度和完善的退市機(jī)制為其重要支撐,其中,信息披露制度是最重要的內(nèi)容。從某種意義上講,包括監(jiān)管方式創(chuàng)新、監(jiān)管措施強(qiáng)化在內(nèi)的監(jiān)管制度改革都應(yīng)當(dāng)圍繞信息披露制度的完善來進(jìn)行。
北京大學(xué)法學(xué)院教授郭靂認(rèn)為,注冊(cè)制的法律實(shí)質(zhì)是,發(fā)行人依法注冊(cè)并承擔(dān)相應(yīng)的后果和責(zé)任,是證券發(fā)行的必要行為;注冊(cè)信息必須真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、沒有誤導(dǎo)性,否則發(fā)行人及其他當(dāng)事人必須依法承擔(dān)責(zé)任。
周有蘇提出,目前我國發(fā)行信息披露存在諸多問題。一是信息披露質(zhì)量不高,不能完全反映發(fā)行人的真實(shí)狀況。二是信息披露的立法規(guī)制不力,比如,目前的信息披露沒有考慮投資者對(duì)披露信息的接受能力;規(guī)范性文件層級(jí)多且立法位階低;缺少嚴(yán)格的責(zé)任制度,一方面,目前有關(guān)法律規(guī)定的違反信息披露的法律責(zé)任總體偏輕,沒能起到相應(yīng)的震懾作用,另一方面,規(guī)則可操作性不強(qiáng),沒能形成良性問責(zé)機(jī)制。三是投資者對(duì)披露信息的辨識(shí)能力較差。四是對(duì)信息披露質(zhì)量的監(jiān)管還缺乏有效性。五是中介機(jī)構(gòu)對(duì)信息披露的市場約束作用沒能很好地發(fā)揮。
“要解決上述問題,必須重構(gòu)我國股票發(fā)行信息披露制度。”周有蘇說,首先,信息披露制度設(shè)計(jì)重心要著眼于投資者利益保護(hù);其次,監(jiān)管方式上,監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)信息披露的審查要更多地體現(xiàn)監(jiān)督性質(zhì),將事前監(jiān)督改為事前、事中、事后全程監(jiān)督,此外,方式要多樣性?！靶薷淖C券法時(shí),需要設(shè)立專章來規(guī)范信息披露。”
“獲利巨大違法成本很低”
在證券市場,除了虛假陳述,欺詐上市、內(nèi)幕交易、操縱市場等行為也一直為人們所詬病。萬福生科虛假陳述欺詐上市、黃光裕內(nèi)幕交易案、光大證券“8·16”內(nèi)幕交易案等違規(guī)事例的發(fā)生,危害之大,社會(huì)影響之大,讓與會(huì)專家們不得不將目光聚焦到此類違法行為所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任——“獲利巨大,違法成本很低?！?br />
保護(hù)投資者利益必須加大對(duì)違法行為的懲處力度漸成共識(shí)。那么,是借鑒英美加強(qiáng)對(duì)金融領(lǐng)域行政監(jiān)管的模式,參考日本加重金融服務(wù)提供者欺詐行為的刑事制裁和行政處罰,還是學(xué)習(xí)臺(tái)灣地區(qū)強(qiáng)化民事責(zé)任的做法?有學(xué)者認(rèn)為,提高刑事打擊力度是防范違法行為的必選路徑,對(duì)上市公司相關(guān)責(zé)任人應(yīng)適時(shí)提高刑罰程度。
除了加重上市公司董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員等的責(zé)任,加重中介機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任也成為一種呼聲。
如果上市公司被認(rèn)定為虛假陳述欺詐上市,批準(zhǔn)發(fā)出章程的人及專家須對(duì)招股書的不實(shí)陳述承擔(dān)民事責(zé)任,情節(jié)嚴(yán)重的將承擔(dān)刑事責(zé)任,其中,保薦代表人(屬于中介機(jī)構(gòu))也將承擔(dān)民事、刑事責(zé)任。這是香港于2013年10月1日起正式實(shí)施的關(guān)于保薦人監(jiān)管的新規(guī)內(nèi)容。這一規(guī)定引起了高度關(guān)注和爭議。
“立法規(guī)定嚴(yán)苛的法律責(zé)任,真能有效規(guī)制市場行為嗎?”臺(tái)灣銘傳大學(xué)法學(xué)院教授涂春金提出疑問。她介紹,臺(tái)灣地區(qū)起訴的證券違法行為刑事案件,經(jīng)粗略估算大約僅有7成被判有罪,而由于司法機(jī)關(guān)起訴的案件占執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件不足50%,實(shí)際的定罪率或更低?！靶塘P顯得有點(diǎn)苛刻,如果民事責(zé)任和行政處罰能夠達(dá)到目的,不需要啟動(dòng)刑事處罰?！?br />
郭靂認(rèn)為,不必倉促地啟動(dòng)刑法修改以增加新罪名,重要的是落實(shí)已有的行政和民事追責(zé)機(jī)制。即便是要將保薦代表人“失責(zé)”行為入刑,處罰也應(yīng)主要落在罰金刑上。
除了“打擊就應(yīng)該狠一點(diǎn)”的觀點(diǎn),一些學(xué)者還有不同看法。早前發(fā)布的中國社科院法學(xué)所《法治藍(lán)皮書(2014)》中的觀點(diǎn)認(rèn)為,我國證券法律責(zé)任制度的實(shí)施效果不容樂觀,根源在于制度設(shè)計(jì)不科學(xué)以及缺乏效率,三種法律責(zé)任類型配比的嚴(yán)重失衡。對(duì)證券違法違規(guī)行為的查處過于倚重行政處罰,由于對(duì)行政違法行為的構(gòu)成規(guī)定過于詳細(xì)具體,致使條文可適用的空間太小。同時(shí),刑事問責(zé)的頻度和力度都不大,民事責(zé)任設(shè)置得不完善,更成為有效規(guī)制證券市場不當(dāng)行為的“短板”。
健全證券民事賠償制度刻不容緩
讓虛假陳述、內(nèi)幕交易、操作市場等違法者承擔(dān)民事責(zé)任,也是投資者的一條救濟(jì)渠道,但是,目前這條途徑并不暢通。
有學(xué)者分析,目前針對(duì)虛假陳述等違法行為,投資者能夠通過民事訴訟獲得賠償救濟(jì)的實(shí)屬寥寥。有報(bào)告選取2001年1月至2011年6月間證監(jiān)會(huì)對(duì)上市公司虛假陳述行為所作的133個(gè)行政處罰決定,分析發(fā)現(xiàn)沒有提起民事訴訟的上市公司竟高達(dá)90家。學(xué)者多數(shù)認(rèn)為,這是由證券法相關(guān)民事責(zé)任規(guī)范不合理所導(dǎo)致。
最高人民法院民二庭副庭長付金聯(lián)認(rèn)為,完善證券民事責(zé)任制度,對(duì)于維護(hù)證券市場合法秩序有重要意義,證券法修改在保護(hù)投資者方面需要有所“突破”。雖然對(duì)于證券市場的違法行為有了行政處罰和刑事處罰的一些規(guī)定,但證券違法行為的受害者卻得不到應(yīng)有的賠償,這源于現(xiàn)行證券法在民事責(zé)任賠償?shù)囊?guī)定比較籠統(tǒng),實(shí)踐可操作性較差。例如,證券法關(guān)于行政責(zé)任的條款較多,但確認(rèn)民事責(zé)任的僅有2條原則性的規(guī)定?？梢哉f,健全與完善民事責(zé)任制度到了刻不容緩的地步。
付金聯(lián)說,2003年《最高人民法院關(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》對(duì)規(guī)制虛假陳述行為起到較好的作用。但是,由于法律對(duì)內(nèi)幕交易、操縱市場行為等常見的、重大的違法行為的法律責(zé)任構(gòu)成要件規(guī)定不夠清晰,民事賠償追責(zé)較難實(shí)現(xiàn)。而且,司法解釋不能替代法律,應(yīng)當(dāng)由證券法對(duì)該類問題作出明確規(guī)定,并且在舉證責(zé)任、責(zé)任構(gòu)成等方面適度向中小投資者傾斜。此外,在目前公益訴訟方式(集團(tuán)訴訟)不被法律支持的情況下,可以嘗試代表人訴訟,以解決中小投資者維權(quán)難問題。
證券法的修改不走尋常路
探索、試點(diǎn)將成功經(jīng)驗(yàn)上升為法律,這似乎成了很多法律立法的模式。但從改革的大背景下看,證券法的修改注定不走尋常路。
華東政法大學(xué)副校長、教授顧功耘認(rèn)為,應(yīng)先立法,其后在實(shí)踐中不斷修正,以立法來引導(dǎo)改革。《決定》為改革提出了明確的指導(dǎo)方針,要借著證券法修改的契機(jī)實(shí)現(xiàn)相關(guān)制度的構(gòu)建,落實(shí)《決定》精神,以法律引導(dǎo)改革。此次修改證券法,尤其要注重立法的統(tǒng)一規(guī)劃,增強(qiáng)法律條款的操作性,要摒棄行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)模式,多方共同參與以使得法律能夠體現(xiàn)市場的真正需求?！白C券市場制度的創(chuàng)新,要達(dá)到兩個(gè)目的:一是讓市場發(fā)揮更大功效,二是切實(shí)保護(hù)投資者合法權(quán)益?！?br />
“證券糾紛機(jī)制也要盡可能創(chuàng)新。”顧功耘這樣表達(dá)自己的期許。一些學(xué)者認(rèn)為,完善證券違法行為問責(zé)制度,對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定意義重大。上述問題,注定成為證券法修改繞不開的焦點(diǎn)。誠如中國證券法學(xué)會(huì)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長、北京大學(xué)法學(xué)院教授甘培忠所說:“改革進(jìn)入了深水區(qū),證券法的修改比想象中復(fù)雜。”
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