預算法修正案草案受關注 專家：地方債應疏堵結合
來源:光明日報
十八屆三中全會對財稅體制改革作了部署，即將提交全國人大常委會三審的預算法修正案草案讓人充滿期待。
4月14日，十二屆全國人大常委會第二十一次委員長會議決定，十二屆全國人大常委會第八次會議4月21日至24日舉行。委員長會議建議，常委會第八次會議繼續審議預算法修正案草案。
這將是新一屆全國人大常委會組成以來，首次審議預算法修正案草案，也是預算法修法進入立法程序后進行的第三次審議。
預算法是預算管理的基本法律，對國家政治、經濟生活有著極為重要的影響，被稱為“亞憲法”。正因為如此，修法的過程并不容易。十一屆全國人大常委會任期內，先后于2011年12月和2012年6月兩次審議了預算法修正案草案，并在2012年下半年向社會全文公布征求意見。一個月時間里，立法機關收到了超過33萬條網上意見，全社會的關注度可見一斑。
黨的十八屆三中全會提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。在深化財稅體制改革方面，全會部署的首要改革任務即是改進預算管理制度，實施全面規范、公開透明的預算制度。預算法修改三審在即，多位財稅法專家接受本報記者采訪時均表示，對這次審議“充滿期待”。
“建議對立法宗旨作出修改”
現行預算法制定于1994年。法律第一條開宗明義，規定的立法宗旨是：為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展，制定本法。
在之前的兩次審議中，這一條沒有改動。中國人民大學法學院教授朱大旗說：“我認為，預算法的立法宗旨一定要改。”
朱大旗表示，立法宗旨體現的是預算法的根本價值和基本精神，對整個預算制度的建構有指導作用。現行預算法頒布時，我國尚處于從計劃經濟向市場經濟轉軌的初期，立法宗旨強調的是國家中心地位，由此導致在具體制度設計上，預算法的行政管理的色彩十分濃厚，人大及其常委會對預算的審查、監督等規定則相對抽象，納稅人對政府預算的知情、參與、監督等內容幾近空白。
“20多年來，我國的經濟社會狀況已經發生了翻天覆地的變化。”朱大旗說，“建議立法機關對預算法的立法宗旨作出修改。要使人們認識到，預算本質上是人民通過人大管理政府的工具，要用預算制度對政府的收支行為進行最嚴格的規范、控制和監督。”
“預算公開應更進一步”
2010年被人們稱為中央部門預算公開元年。那一年，30多個中央部委相繼在官方網站上“曬出”了2010年部門預算。此后，“三公”經費公開也逐漸走向深入。
2012年公開征求意見的預算法修正案草案二審稿，對預算公開作了規定。草案明確：經本級人大或者本級人大常委會批準的預算、預算調整、決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內容除外。二審稿還規定，預算、預算調整、決算公開的具體辦法，由國務院規定。
“一方面要求預算公開，另一方面又把公開的具體辦法交給國務院去規定。這是典型的授權立法。人大是立法機關，而國務院是執行機關。國務院一邊花著錢，一邊又自己決定何時公開、怎么公開，這在法理上有問題。”天津財經大學財政學科首席教授李煒光說，“建議預算法更進一步，對預算公開的時間、程序、具體辦法等作出明確規定。”
“對地方債應疏堵結合”
作為單一制國家，現行預算法明確要求地方預算做到收支平衡，不列赤字。但近年來，地方政府舉借債務的現象愈演愈烈。審計結果顯示，截至2012年底，地方政府負有償還責任的債務為9.63萬億元；到了2013年6月，增加到10.89萬億元。
地方債問題一直飽受爭議。預算法修正案草案二審稿延續了現行預算法的規定，沒有作出改動，即除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。
“從健全分稅制的角度來看，從規范地方政府收支來長遠考慮，我認為還是應當適度賦予地方政府發債權。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文說。
在施正文看來，地方政府通過借錢，事實上已經形成了很大規模的債務，這些債務游離在預算法之外，具有很大的風險性。“這種情況下，法律應當適度賦予地方政府發行債券的權力，同時進行嚴格規范的監管，用疏堵結合的方式，把風險控制住。”（記者 王逸吟 殷泓）
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