專家建議充分保障群眾知情權參與權 擴大立法聽證事項和參加者范圍
稿件來源: 法制日報——法制網
□本網記者張瓊輝
立法聽證,就是讓與一部即將出臺的法律法規有直接或間接利益關系的公眾,或者法律專家、學者積極參與了解其立法背景、目的及具體內容,并發現該法律法規草案中存在的問題,以促進該法律法規進一步完善的一種立法程序。立法聽證制度是立法民主的一種具體表現形式,其精髓在于以程序公平來保證結果公平,從而體現民主政治的基本價值。
我國于上世紀末開始在立法領域引入聽證制度。1999年9月9日,廣東省人大常委會就《廣東省建設工程招標投標管理條例修訂草案》舉行聽證會,這是我國首次舉行的立法聽證。同年10月29日,湖北省武漢市人大常委會就《武漢市外商投資企業管理條例》也舉行了立法聽證。
2000年出臺的立法法正式以法律形式確立了我國立法聽證制度。該法第三十四條規定:“列入常務委員會會議議程的法律案,法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”第五十八條規定:“行政法規在起草過程中,應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”
三個方面完善立法聽證程序
立法法頒布實施之后,全國多數省市相繼以條例、辦法或規定等形式制定了本地的立法聽證規則,也進行了許多立法聽證嘗試。
2005年,全國人大常委會舉行歷史上第一次立法聽證會——個稅法修改聽證會,直接聽取公眾和有關方面的意見。最終,個稅起征點從1500元提到1600元。但這場聽證會的意義,已遠遠超過100元的調整額度本身。
“建立在民主政治基礎上的立法聽證制度,體現了立法的公正性和民主性,是實現法律正義的有效程序。”安徽財經大學法學院副教授黃信瑜在前不久舉行的中國法學會立法學研究會上表示,對于廣大人民群眾來說,實行民主立法的關鍵,是要保證他們的“知情”和“參與”。
“如何合理安排立法聽證的會議程序是一個十分復雜的問題,直接關系到立法聽證的公正性和有效性。”廣東技術師范學院教師柳建啟認為,立法聽證程序應主要包括聽證準備工作程序、聽證會進行程序,以及立法聽證會的效力規定。
立法聽證準備工作,主要是對立法者而言,即法律法規草案的起草者或審議、批準者作為立法聽證組織者應盡的一些義務。柳建啟建議,立法聽證組織者應盡到必要的通知義務。在一個法律法規草案即將出臺之前,立法者應當將聽證時間、地點及法案名稱及時通知法律規范涉及的利害關系人、法律專家、人大常委會組成人員、政府官員及司法實務部門的代表,等等。此外,立法聽證組織者應當提供法案聽證的材料。就是要將法案文本、立法背景資料、調查報告以及座談會、論證會記錄等材料公之于眾,讓聽證參加人盡可能多地了解情況。
關于聽證會的進行程序,柳建啟表示,可以參照法院審判案件的庭審程序進行,允許雙方展開辯論,還可以允許法案利益關系人聘請律師參加聽證會。
“對立法聽證會中收集到的意見的效力問題,我國立法法沒有作出明確規定。”柳建啟說,為了讓立法聽證會對相關的法案產生實質性的影響,應當保證立法聽證會的實際效力,這樣才能使立法聽證會真正發揮作用,為立法的民主化、科學化奠定堅實的基礎。
應擴大立法聽證參加者范圍
“立法聽證制度是立法制度所追尋的公正性與民主性的集中體現。”遼寧省沈陽市人大常委會法工委原主任孫德英在會上明確指出,立法法應當完善聽證程序和民主參與制度,擴大聽證參加者的范圍。
立法聽證的核心就是公眾參與,沒有公眾參與,立法聽證所要表達的民主性、公開性就無從談起。
“在一個法律規范即將制定出臺舉行立法聽證會時,要確保與之有關系的更多的對象參加,包括法律規范涉及的利害關系人、法律專家學者、人大常委會組成人員、政府官員及司法實務部門的代表,等等。”柳建啟建議,法律應該規定上述人員必須參加立法聽證的法定義務。
同時,為使立法聽證能代表更廣泛的民意,應保證聽證陳述人人數適當,保證持有不同意見的人數的平衡,保證弱勢群體的比例。
需進一步擴大聽證事項范圍
目前,我國立法法對需要聽證的法案范圍并沒有作出明確規定。
孫德英說,立法法僅在第三十四條、第五十八條規定了法律案和行政法規草案應該聽取有關方面的意見,而對地方性法規、自治條例和單行條例、規章,則沒有明確規定要采取座談會、論證會和聽證會的形式聽取意見,只是要求其不能與憲法、法律、行政法規相抵觸,但所幸各地人大、政府在制定地方性法規、規章、自治條例和單行條例過程中,大都進行了立法聽證的有益嘗試。
“要適當地確定立法聽證事項,必須準確把握立法過程中的矛盾焦點。”孫德英指出,聽證事項應當是與公民、法人或者其他組織切身利益有關的事項,包括涉及經濟、社會發展中的重大問題的事項,涉及人民群眾普遍關注的熱點、難點問題的事項,涉及公共利益或者不同利益群體之間的利益。
浙江工業大學教授石東坡也指出,對涉及社會公共利益或者公民、法人和其他組織切身利益,存在不同利益關系且有重大影響的立法事項,應當規定舉行立法聽證會,直接聽取公眾和有關方面的意見；對專業性、理論性較強的立法事項,應當規定召開立法論證會,邀請專家學者和有關人員參加研究論證。為進一步提高立法質量,還應當規定建立立法評估制度等,以進一步完善民主立法、科學立法機制。
（責任編輯:秦靜）
