最高院行政庭負(fù)責(zé)人解讀“關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定”
（《人民法院報(bào)》4月10日專版）
最高法院行政庭負(fù)責(zé)人解讀“關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定”
強(qiáng)化非訴執(zhí)行司法審查維護(hù)人民群眾合法權(quán)益
本報(bào)記者
最高人民法院近日發(fā)布《關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》（以下稱《規(guī)定》），記者就此采訪了最高人民法院行政審判庭負(fù)責(zé)人。
這位負(fù)責(zé)人介紹說，《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下稱《行政強(qiáng)制法》）、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下稱《條例》）頒布實(shí)施以來，有關(guān)市、縣級(jí)人民政府申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償決定（以下稱征收補(bǔ)償決定）問題成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。人民法院的審判、執(zhí)行工作面臨許多新情況、新問題，特別是辦理有關(guān)非訴行政執(zhí)行案件的審查標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制執(zhí)行方式、新舊規(guī)定銜接等問題需要盡快解決。為了貫徹落實(shí)法律、法規(guī)的精神和意圖，保障被征收人合法權(quán)益，確保國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)依法順利實(shí)施，有必要通過司法解釋明確具體原則、細(xì)化工作規(guī)范、增強(qiáng)可操作性，減少法律、法規(guī)適用中的爭(zhēng)議與分歧。因此，最高人民法院行政審判庭在認(rèn)真總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)、深入調(diào)查研究、積極與有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)溝通、廣泛聽取各方意見基礎(chǔ)上，起草了該司法解釋。
該負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，房屋征收與補(bǔ)償事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，本司法解釋受到黨中央、全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的高度重視，有關(guān)部門多次向最高法院提出建議，一些法律、法規(guī)未明確的問題經(jīng)過有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)反復(fù)協(xié)商后形成了共識(shí)，《規(guī)定》回應(yīng)了社會(huì)的普遍關(guān)切，是人民法院改革執(zhí)行體制和工作機(jī)制的重要探索和實(shí)踐，對(duì)解決現(xiàn)實(shí)工作難題，創(chuàng)新和加強(qiáng)社會(huì)管理，促進(jìn)法律、法規(guī)的正確施行，必將發(fā)揮積極和深遠(yuǎn)的影響。
另據(jù)悉，對(duì)于貫徹執(zhí)行《規(guī)定》的具體要求和實(shí)踐中需要注意的問題，最高法院近期以通知的形式予以明確。
一、關(guān)于案件的管轄
問：在房屋征收補(bǔ)償非訴行政執(zhí)行案件的管轄問題上，為什么司法解釋規(guī)定由房屋所在地的基層人民法院管轄，高級(jí)人民法院可根據(jù)本地實(shí)際情況決定管轄法院？
答：我們對(duì)此的基本考慮是既要體現(xiàn)原則性，又要兼具靈活性。從目前法律和司法解釋有關(guān)級(jí)別管轄的規(guī)定看，對(duì)于行政訴訟案件，《行政訴訟法》明確了以國(guó)務(wù)院各部門、省級(jí)政府為被告的一審案件由中級(jí)法院管轄，《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》明確了以縣級(jí)以上政府為被告的一審案件（不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記案件可除外）由中級(jí)法院管轄；而對(duì)于非訴行政執(zhí)行案件，法律沒有規(guī)定級(jí)別管轄，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下稱《若干解釋》）規(guī)定的管轄法院是“不動(dòng)產(chǎn)所在地的基層人民法院”。
司法解釋起草過程中針對(duì)管轄問題有兩種不同觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，基層法院不宜直接審查市、縣級(jí)政府作出的決定。按照《條例》規(guī)定，市、縣級(jí)政府既是征收補(bǔ)償決定作出機(jī)關(guān)，也是非訴強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)機(jī)關(guān)，案件在當(dāng)?shù)赝卮竺舾校绻苫鶎臃ㄔ褐苯邮芾韺彶椋陀^上可能存在一定困難，既然以縣級(jí)以上政府為被告的訴訟案件由中院管轄，將非訴行政執(zhí)行案件初始審查權(quán)置于中院亦有利于案件的公正處理。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，處理行政糾紛應(yīng)堅(jiān)持盡力使矛盾解決在基層的原則，基于非訴行政執(zhí)行案件特殊性，基層法院最了解本地情況，上級(jí)法院應(yīng)當(dāng)以復(fù)議審查、監(jiān)督指導(dǎo)為主。如果一律由中院初始審查，其了解把握情況的全面性、協(xié)調(diào)溝通的便捷性和自身案件承受能力有限，也會(huì)大大增加上級(jí)法院的負(fù)擔(dān)，不利于矛盾在本地有效化解。
經(jīng)反復(fù)討論，認(rèn)為后一種觀點(diǎn)更可取。基于各地行政審判司法環(huán)境存在較大差異，前一種觀點(diǎn)所顧及的問題，實(shí)踐證明并非通過提級(jí)管轄這一權(quán)宜之計(jì)就可以從根本上加以克服。從總體上看，根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)和司法解釋的規(guī)定，法院受理訴訟案件或者非訴行政執(zhí)行案件，是以“不動(dòng)產(chǎn)所在地的基層法院”管轄為原則。同時(shí)，上級(jí)法院可以根據(jù)案件的具體情況，決定案件的管轄法院。因此，《規(guī)定》在確立了以基層法院管轄為原則的同時(shí)，也賦予高級(jí)法院在管轄問題上的決定權(quán)，可根據(jù)本地情況靈活處理，既可以就本地相關(guān)案件管轄作出統(tǒng)一規(guī)定，也可以就個(gè)案管轄作出具體處理。這樣規(guī)定也符合我國(guó)地域廣大、各地情況差異較大的特點(diǎn)。
二、關(guān)于受理?xiàng)l件與程序
問：司法解釋對(duì)市、縣級(jí)政府申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行提出哪些具體要求，對(duì)法院受理相關(guān)案件的程序如何規(guī)定，主要出于何種考慮？
答：《規(guī)定》對(duì)申請(qǐng)機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)提交的材料作了詳細(xì)列舉式規(guī)定。即市、縣級(jí)人民政府除須向法院提交《條例》第二十八條規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書及附具材料（包括補(bǔ)償金額和專戶存儲(chǔ)賬號(hào)、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點(diǎn)和面積等材料）外，還應(yīng)當(dāng)提交征收補(bǔ)償決定及相關(guān)證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，征收補(bǔ)償決定送達(dá)憑證、催告情況及房屋被征收人、直接利害關(guān)系人的意見，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估材料，申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的房屋狀況，被執(zhí)行人的姓名或者名稱、住址及與強(qiáng)制執(zhí)行相關(guān)的財(cái)產(chǎn)狀況等具體情況，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交的其他材料。這主要是考慮，通過在申請(qǐng)要件上提出明確具體要求，有利于監(jiān)督和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)改進(jìn)和完善征收補(bǔ)償程序，同時(shí)，以列舉的方式作出規(guī)定指向明確，有利于增強(qiáng)實(shí)踐操作性。《規(guī)定》所指的“房屋征收補(bǔ)償決定”與《條例》規(guī)定的“補(bǔ)償決定”是同一概念。上述“征收補(bǔ)償決定及作出的證據(jù)”包括了補(bǔ)償決定、征收決定、評(píng)估報(bào)告、項(xiàng)目批準(zhǔn)文件等相關(guān)材料；“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估材料”在《條例》第十二條和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》中都有明確要求，申請(qǐng)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待，避免草率敷衍行事。
在受理程序方面，《規(guī)定》明確了法院認(rèn)為強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)符合形式要件且材料齊全的，應(yīng)當(dāng)在接到申請(qǐng)后五日內(nèi)立案受理，并通知申請(qǐng)機(jī)關(guān)；不符合形式要件或者材料不全的應(yīng)當(dāng)限期補(bǔ)正，并在最終補(bǔ)正的材料提供后五日內(nèi)立案受理；不符合形式要件或者逾期無正當(dāng)理由不補(bǔ)正材料的，裁定不予受理。申請(qǐng)機(jī)關(guān)對(duì)不予受理的裁定有異議的，可以在法定期限內(nèi)向上一級(jí)法院申請(qǐng)復(fù)議，由上一級(jí)法院作出裁定。
需要說明的是，第一，判斷申請(qǐng)是否符合“形式要件且材料齊全”，除了依據(jù)《規(guī)定》本身相關(guān)要求（如對(duì)申請(qǐng)書的形式要求和申請(qǐng)材料完整性要求）外，還要依據(jù)《若干解釋》第八十六條等具體規(guī)定。第二，是否“限期補(bǔ)正”申請(qǐng)材料由法院根據(jù)審查情況酌定。之所以適用不予受理裁定而不采用“將材料退回申請(qǐng)機(jī)關(guān)”的處理方式，主要是考慮法院在受理階段以形式審查為主，立案之后還要進(jìn)一步作出實(shí)質(zhì)審查；《行政強(qiáng)制法》和《若干解釋》都對(duì)不予受理裁定作出明確規(guī)定；“限期補(bǔ)正”使法院具有一定的程序控制余地，能夠起到有效監(jiān)督申請(qǐng)機(jī)關(guān)的作用，故不宜以“退回”作為處理方式。第三，在復(fù)議裁定方式上，《行政強(qiáng)制法》第五十六條表述為上級(jí)法院“作出是否受理的裁定”，《規(guī)定》原則性表述為“作出裁定”。主要考慮是上級(jí)法院需要有選擇裁定方式的自主性，如裁定“維持”或“撤銷”原裁定，要求下級(jí)法院“重新審查作出裁定”等，比單一裁定是否受理，更具操作的科學(xué)性、合理性。
三、關(guān)于審查標(biāo)準(zhǔn)與程序
問：司法解釋對(duì)法院準(zhǔn)確把握相關(guān)案件的審查標(biāo)準(zhǔn)提出哪些具體要求，對(duì)法院審查相關(guān)案件的程序如何規(guī)定，主要出于何種考慮？
答：在審查標(biāo)準(zhǔn)方面，《規(guī)定》堅(jiān)持以人為本的正確導(dǎo)向，堅(jiān)持程序合法性與正當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)，詳細(xì)列舉了裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行的七種情形。特別是“明顯不符合公平補(bǔ)償原則，嚴(yán)重?fù)p害被執(zhí)行人合法權(quán)益，被執(zhí)行人基本生活、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件沒有保障”、“明顯違反行政目的，嚴(yán)重?fù)p害公共利益”以及“嚴(yán)重違反法定程序或者正當(dāng)程序”等規(guī)定，具有鮮明的針對(duì)性、創(chuàng)新性。這種列舉的總體考慮是：征收補(bǔ)償問題復(fù)雜多樣，目前法律、法規(guī)和司法解釋規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)往往比較原則、籠統(tǒng)、分散，有必要綜合匯總并結(jié)合新情況、新問題及行政法研究成果，使之具體化并一目了然，在嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)給予法官必要的裁量權(quán)，堅(jiān)決防止濫用強(qiáng)制手段和“形式合法、實(shí)質(zhì)不合法”現(xiàn)象的發(fā)生。具體到“正當(dāng)程序”的規(guī)定而言，引入正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)定的進(jìn)一步豐富和完善。雖然《行政訴訟法》第八條規(guī)定人民法院對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查，即遵循合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，但是正當(dāng)性問題在一定條件下也會(huì)涉及是否合法問題。《行政訴訟法》第五十四條所列舉的可撤銷行政行為中，對(duì)“濫用職權(quán)”、“顯失公正”的判斷標(biāo)準(zhǔn)與一般合法性標(biāo)準(zhǔn)有所不同，引入正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是法律的應(yīng)有之意。同時(shí)，從形勢(shì)發(fā)展和有關(guān)要求看，國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中也明確規(guī)定了“程序正當(dāng)”原則，體現(xiàn)了我國(guó)在加強(qiáng)政府法治建設(shè)方面的新發(fā)展和新進(jìn)步。人民法院在審查征收補(bǔ)償決定時(shí)，既要看是否合法也要看是否正當(dāng)，完全符合推進(jìn)依法行政的需要。此外，從國(guó)際范圍看，“正當(dāng)程序”已成為普遍公認(rèn)的行政法和憲法原則，亦有必要借鑒。
在審查程序方面，《規(guī)定》明確了人民法院審查時(shí)可以根據(jù)需要調(diào)取相關(guān)證據(jù)、詢問當(dāng)事人、組織聽證或者進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查；經(jīng)審查，法院就征收補(bǔ)償決定依法作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定，不準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)送達(dá)申請(qǐng)機(jī)關(guān)，準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)送達(dá)申請(qǐng)機(jī)關(guān)和被執(zhí)行人；法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，可以根據(jù)實(shí)際情況建議申請(qǐng)機(jī)關(guān)依法采取必要措施，保障征收與補(bǔ)償活動(dòng)順利實(shí)施；申請(qǐng)機(jī)關(guān)對(duì)不準(zhǔn)予執(zhí)行裁定有異議的，可以在法定期限內(nèi)向上一級(jí)法院申請(qǐng)復(fù)議并由其作出裁定。
需要說明的是，第一，法院可以根據(jù)需要調(diào)取證據(jù)、詢問當(dāng)事人、組織聽證、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查等，主要源于現(xiàn)行法律、司法解釋賦予法院的相應(yīng)職權(quán)。由于相關(guān)案件牽動(dòng)各方面利益較大，法院的審查必須嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致、慎之又慎，視情況采取多種方式，切實(shí)履行好司法審查職能。第二，裁定表述形式為是否“準(zhǔn)予執(zhí)行”，而非《行政強(qiáng)制法》表述的“是否執(zhí)行”，主要是考慮到申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)象和依據(jù)是行政法律文書，這種表述更精準(zhǔn)科學(xué)，且多部司法解釋一直沿用“準(zhǔn)予執(zhí)行”的提法，需保持穩(wěn)定性、一致性，與《行政強(qiáng)制法》亦不存在矛盾。第三，提出司法建議的情形，主要是在作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定同時(shí)，法院可以根據(jù)案件的實(shí)際情況，就審查中可預(yù)見的與強(qiáng)制執(zhí)行相關(guān)需要注意的問題，書面建議申請(qǐng)機(jī)關(guān)依法采取必要措施消除隱患或者落實(shí)必要的應(yīng)對(duì)預(yù)案，也可以針對(duì)政府組織實(shí)施行為提出相關(guān)建議。第四，在復(fù)議裁定方式上，《行政強(qiáng)制法》第五十八條表述為上級(jí)法院“作出是否執(zhí)行的裁定”，《規(guī)定》原則性表述為“作出裁定”。主要理由與前述有關(guān)不予受理復(fù)議裁定相同。
四、關(guān)于辦案期限
問：司法解釋對(duì)法院辦理相關(guān)案件的期限是如何規(guī)定的，是否可以申請(qǐng)延長(zhǎng)審查期限，主要出于何種考慮？
答：關(guān)于辦案期限問題，可就四個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)分別作出說明：
一是提出申請(qǐng)的期限。《規(guī)定》明確了申請(qǐng)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)提出，逾期申請(qǐng)的，除有正當(dāng)理由外，法院不予受理。需特別指出的，《若干解釋》第八十八條規(guī)定為行政機(jī)關(guān)“自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180天內(nèi)提出。逾期申請(qǐng)的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理”，而《行政強(qiáng)制法》第五十三條規(guī)定為行政機(jī)關(guān)“自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”，針對(duì)上述“180日”與“三個(gè)月”的區(qū)別，《規(guī)定》依照《行政強(qiáng)制法》規(guī)定為三個(gè)月，同時(shí)保留了《若干解釋》有關(guān)逾期申請(qǐng)的相關(guān)規(guī)定，以使法院有一定的裁量空間。至于何種情況屬于“正當(dāng)理由”，可依據(jù)《行政訴訟法》第四十條相關(guān)規(guī)定作出認(rèn)定。
二是法院受理的期限。《規(guī)定》明確了在法院應(yīng)當(dāng)在接到申請(qǐng)后五日內(nèi)立案受理，不符合形式要件或材料不全的應(yīng)當(dāng)限期補(bǔ)正，并在最終補(bǔ)正的材料提供后五日內(nèi)立案受理。上述五日的規(guī)定與《行政強(qiáng)制法》第五十六條規(guī)定保持一致，同時(shí)，根據(jù)《行政訴訟法》第三十四條和《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第九條的規(guī)定精神，規(guī)定了對(duì)材料不全的應(yīng)當(dāng)限期補(bǔ)正的情形。“限期補(bǔ)正”的時(shí)限實(shí)踐當(dāng)中是由法院根據(jù)實(shí)際情況確定的，關(guān)于法院認(rèn)為補(bǔ)正的材料合格、應(yīng)在最終補(bǔ)正的材料提交后五日內(nèi)立案受理的規(guī)定，使得行政機(jī)關(guān)有機(jī)會(huì)作出補(bǔ)正，也有利于法院避免草率作出不予受理的裁定。
三是法院審查的期限。《規(guī)定》依照《行政強(qiáng)制法》第五十八條規(guī)定，將相關(guān)案件審查期限統(tǒng)一規(guī)定為立案之日起三十日，主要考慮此類案件具有復(fù)雜性、敏感性，法官需要有相對(duì)充裕的審查時(shí)間，以做到審慎穩(wěn)妥、判斷準(zhǔn)確，防止因草率作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定而損害被征收人合法權(quán)益亦或?qū)崿F(xiàn)公共利益，也可以防止公眾產(chǎn)生審查程序流于形式的誤解。同時(shí)，規(guī)定了有特殊情況需要延長(zhǎng)審查期限的，由高級(jí)人民法院批準(zhǔn)。主要考慮是雖然《行政強(qiáng)制法》未規(guī)定延長(zhǎng)審限情況，但針對(duì)個(gè)案特殊情況延長(zhǎng)審查期限實(shí)踐中確屬必要，《行政訴訟法》亦有相應(yīng)規(guī)定，便于法院審慎辦案、切實(shí)保障人民群眾合法權(quán)益。至于何為“特殊情況”，法院要有相應(yīng)的判斷權(quán)，如“案情疑難復(fù)雜”、“請(qǐng)求待決”、“征求有關(guān)部門意見”、“需要調(diào)查取證”等是目前常見的申請(qǐng)延長(zhǎng)審限理由，無需在司法解釋中體現(xiàn)。就申請(qǐng)延長(zhǎng)審限的操作程序而言，基層法院應(yīng)參照《若干解釋》第八十二條規(guī)定的程序，直接報(bào)請(qǐng)高級(jí)法院批準(zhǔn)，同時(shí)報(bào)中級(jí)法院備案。
四是復(fù)議的期限。《規(guī)定》明確了申請(qǐng)機(jī)關(guān)對(duì)不予受理裁定或不準(zhǔn)予執(zhí)行裁定向上一級(jí)法院申請(qǐng)復(fù)議，都是“自收到裁定之日起十五日內(nèi)”提出；上一級(jí)法院都是“自收到復(fù)議申請(qǐng)之日起十五日內(nèi)作出裁定”。這樣規(guī)定與《行政強(qiáng)制法》保持一致。在起草《規(guī)定》過程中，許多法院反映十五日的復(fù)議審查期限對(duì)上一級(jí)法院過于短促。我們考慮，既然二審訴訟案件中存在著二審法院延長(zhǎng)審限的制度，不應(yīng)排除上一級(jí)法院在特殊情況下對(duì)非訴行政執(zhí)行案件的復(fù)議審查也可延長(zhǎng)審查期限。
五、關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行方式
問：為什么在強(qiáng)制執(zhí)行方式上，司法解釋規(guī)定了法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施，也可以由人民法院執(zhí)行？
答：這主要是基于探索以“裁執(zhí)分離”為主導(dǎo)的強(qiáng)制執(zhí)行方式的需要。所謂“裁執(zhí)分離”，是指作出裁決的機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）與執(zhí)行裁決的機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）應(yīng)當(dāng)分離，即不能由同一機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）既行使裁決權(quán)又行使執(zhí)行權(quán)，從而體現(xiàn)權(quán)力的監(jiān)督與制約，防止權(quán)力的濫用侵害相對(duì)人合法權(quán)益。體現(xiàn)在房屋征收補(bǔ)償決定的強(qiáng)制執(zhí)行方面，“裁執(zhí)分離”主要體現(xiàn)為兩種情形：一是根據(jù)《條例》規(guī)定，被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。也就是說，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府不能自行決定強(qiáng)制執(zhí)行，而必須依法向人民法院提出申請(qǐng)，由人民法院審查后作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。這一規(guī)定的意義在于：征收補(bǔ)償決定的合法性、正當(dāng)性需要受到司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，經(jīng)人民法院審查確認(rèn)合法有效的，才能進(jìn)入執(zhí)行程序。二是就人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)而言，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行其作出的具體行政行為的，由行政審判庭進(jìn)行審查并作出裁定，需要由人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，由人民法院的執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。
《規(guī)定》明確了人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施。也是從現(xiàn)實(shí)可行性出發(fā)，經(jīng)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)反復(fù)協(xié)商后形成的共識(shí)，符合“裁執(zhí)分離”的司法改革基本方向。同時(shí)，在個(gè)別例外情形下，人民法院認(rèn)為自身有足夠能力實(shí)施時(shí)，也可以依照《規(guī)定》由人民法院執(zhí)行。應(yīng)當(dāng)說明的是，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施的規(guī)定，與《條例》關(guān)于申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定并不矛盾，前者的意義在于實(shí)現(xiàn)“裁執(zhí)分離”接受司法監(jiān)督，后者的意義在于經(jīng)司法審查確認(rèn)并明確具體實(shí)施方式。最高法院已于近日下發(fā)專門通知，要求人民法院不得與地方政府搞聯(lián)合執(zhí)行、委托執(zhí)行；對(duì)被執(zhí)行人及利害關(guān)系人認(rèn)為強(qiáng)制執(zhí)行過程中具體行政行為違法而提起的行政訴訟或者行政賠償訴訟，應(yīng)當(dāng)依法受理。這種模式和相關(guān)要求，既有利于人民法院履行監(jiān)督支持行政機(jī)關(guān)依法行政、保障被征收人合法權(quán)益的職責(zé)，也有利于征收補(bǔ)償活動(dòng)的順利進(jìn)行，更好地實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益與保護(hù)公民權(quán)益的統(tǒng)一。
六、關(guān)于新舊規(guī)定的銜接
問：司法解釋對(duì)于《條例》施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項(xiàng)目涉及的強(qiáng)制執(zhí)行是如何規(guī)定的，主要出于何種考慮？
答：《規(guī)定》明確對(duì)行政機(jī)關(guān)依據(jù)《條例》施行前的規(guī)定作出的房屋拆遷裁決，人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，參照《規(guī)定》第九條有關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行方式的規(guī)定精神辦理。按照《條例》第三十五條規(guī)定，《條例》施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項(xiàng)目，繼續(xù)沿用原有的規(guī)定辦理，但政府不得責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷。我們認(rèn)為，從進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)拆遷管理行為的監(jiān)督、維護(hù)被拆遷人合法權(quán)益角度考慮，對(duì)于《條例》施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項(xiàng)目，房屋拆遷管理部門就相關(guān)裁決向法院提出強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理、審查并作出裁定。
據(jù)初步了解，實(shí)踐中各地還有大量已發(fā)放許可證的項(xiàng)目存在強(qiáng)制執(zhí)行問題，這也是近一段時(shí)間以來人民法院需解決的主要問題之一。最高法院在相關(guān)通知中，已要求各級(jí)人民法院審慎處理好新舊規(guī)定之間的銜接問題，包括要嚴(yán)格立案、審查，對(duì)是否準(zhǔn)予執(zhí)行審慎作出裁定。同時(shí)要依照相關(guān)法律、法規(guī)及司法解釋的規(guī)定，認(rèn)真執(zhí)行《最高人民法院關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》的具體要求，凡存在補(bǔ)償安置不到位或其他不宜強(qiáng)制執(zhí)行情形的，不得裁定準(zhǔn)予執(zhí)行；對(duì)于裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，要按照《規(guī)定》第九條確定的“一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施，也可以由人民法院執(zhí)行”的方式妥善處理，以促進(jìn)房屋拆遷活動(dòng)依法穩(wěn)妥有序進(jìn)行。需強(qiáng)調(diào)的是，《條例》施行后起訴到法院的相關(guān)案件和申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件可能會(huì)大量增加，不少地方法院面臨審查、執(zhí)行力量不足等現(xiàn)實(shí)困難，需要有關(guān)方面給予關(guān)注并及時(shí)妥善解決。
七、關(guān)于《規(guī)定》的突出特點(diǎn)
問：請(qǐng)您總體介紹一下司法解釋有哪些突出特點(diǎn)？
答：概括而言，《規(guī)定》的主要特點(diǎn)有三：一是充分考慮對(duì)被征收人合法權(quán)益的多重保護(hù)。根據(jù)《行政訴訟法》和《條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，人民法院在辦理房屋征收與補(bǔ)償相關(guān)案件中，可以通過四個(gè)方面進(jìn)一步豐富和完善對(duì)被征收人合法權(quán)益的司法救濟(jì)和保護(hù)手段。首先，當(dāng)事人對(duì)房屋征收決定不服的，可以依法提起訴訟。其次，當(dāng)事人對(duì)補(bǔ)償決定不服或者補(bǔ)償協(xié)議達(dá)成后反悔的，也可以依法提起訴訟。第三，當(dāng)事人既不起訴又不履行征收補(bǔ)償決定，有關(guān)政府申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院對(duì)征收補(bǔ)償決定的合法性、正當(dāng)性進(jìn)行審查并作出準(zhǔn)予或者不準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。第四，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行過程中如果存在違法或者不當(dāng)情形，被執(zhí)行人及利害關(guān)系人還可以提起行政訴訟或者行政賠償訴訟。這些機(jī)制的設(shè)置與執(zhí)行，對(duì)于切實(shí)保護(hù)被征收人合法權(quán)益、防止行政權(quán)力濫用都具有重要的作用。二是明確了“裁執(zhí)分離”為主導(dǎo)的強(qiáng)制執(zhí)行方式。前面對(duì)此已作了介紹。三是吸收最新立法成果和域外有益經(jīng)驗(yàn)。《規(guī)定》的主旨與《行政強(qiáng)制法》、《條例》的立法精神一脈相承，共同構(gòu)成房屋征收補(bǔ)償領(lǐng)域有中國(guó)特色的非訴行政執(zhí)行制度。如《規(guī)定》將《條例》有關(guān)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的規(guī)定作為向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的必備要件；將違反《條例》中的“公平補(bǔ)償”原則、《行政強(qiáng)制法》中的“行政目的”以及國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中的“程序正當(dāng)”原則，規(guī)定為人民法院裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行的重要依據(jù)，進(jìn)一步明確了審查要件和標(biāo)準(zhǔn)，便于加強(qiáng)監(jiān)督，有利于征收補(bǔ)償工作穩(wěn)妥進(jìn)行。《規(guī)定》還立足國(guó)情、博采眾長(zhǎng)，在強(qiáng)制執(zhí)行方式上借鑒吸收了許多國(guó)家所采取的由法院審查、由行政機(jī)關(guān)具體實(shí)施的做法和經(jīng)驗(yàn)。
