農村集體土地流轉前提是明確權屬

十八屆三中全會提出，建立城鄉統一的建設用地市場，實現農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同地同權；賦予農民更多的財產權利，推進城鄉要素平等交換。集體建設用地和宅基地流轉，以及通過流轉實現農民的財產性溢價收入，將把數億農民從此前一直被禁錮在作為農業生產要素的土地上、小農生產的作業方式、與資產收入隔絕的狀態下，拉入到工業化、城市化和現代文明大潮中；也意味著數億農民將分享改革開放和資產溢價的紅利。如此，本世紀以來因資產價格上漲而拉大的收入差距有望縮小、城鎮化有望被自然地引到以人為本的軌道上、城市房地產泡沫有望實現軟著陸、內需增長的動力有望全面啟動。

　　集體土地市場化的改革能否達到“牽一發而動全身”的這種效應，前提是確權工作要前置和“做實”，這項工作的難度超乎想象。正如科斯所言，“清楚界定的產權是市場交易的前提”。事實上，在城市化快速推進的東部地區和中西部大城市，農村集體土地突破法律和政府規章層面的流轉早已風起云涌，而根據用途比較的優勢，微觀主體將農地轉換為非農用途的自發行動，也早已突破邊緣革命并向更高級行政區域展開。也就是說，存在市場化溢價收益的農村土地資源也早已被卷入到我國工業化、城市化和房地產市場化的大潮中，流轉和非流轉的溢價差已經擺在每個人的面前，這是誰都阻擋不了的趨勢，小產權房越禁越多，也并沒有被強拆多少就是最好的注解。確權既是順應市場趨勢，也是助推市場發展。

　　如果權利明確了，是否交易、交易為何種用途、如何定價等，農民自然而然會遵循市場規則來行事，土地資源也就會得到最佳配置，農村土地低效利用、浪費嚴重和城市用地緊張的不平衡，耕地保護和建設用地之間的沖突等問題也就解決了。另外，明確權屬是構建村民自治的基礎，長期以來農村集體組織內村民自治意識薄弱、民主生活缺乏，根源在于生活和生產的要素——土地，其分配上的實際控制權在村干部或村主任，農民沒有完全實際產權的內在意識，無恒產者無恒心、無民主的物質基礎和激勵，城鄉統一用地市場就缺乏主體。

　　相比十七屆三中全會提出的“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”，本次《決定》中“逐步”兩個字消失了，意味著“經營性建設用地市場化”步伐要加快。但是，賦予農民更多財產權利的提法，盡管相比之前多次“土改”（沒有觸碰這一問題）而言，進步意義極大，但表述用的是“探索”、“慎重推進”等顧慮重重的措辭，這意味著集體土地市場化的突破口，將放在“經營性建設用地”上。

　　從用途上劃分，農村集體土地分為耕地、非經營性建設用地（主要是宅基地）和經營性建設用地，經營性建設用地主要是鄉鎮企業用地，這部分用地最大的特征就是使用權上的集體所有（按人頭數確定股份）。事實上，與耕地一樣，農村經營性建設用地的權屬是非常糊涂的，這類土地權屬已經被“虛置”。村集體自治，特別是事關重大的村集體土地作經營性利用方面，一直是在村干部的帶領下進行的，村支書或村主任以村集體的名義把持了本應為“村民自治的組織”，帶頭致富經常走歪，經營性建設用地的實際控制權多數落入村干部手中。因此，經營性建設用地的市場化，極有可能會造成“內部人控制”的結局，即實際掌握經營權的村干部變相把持了本應屬于所有村民的資產，并可以通過利益輸送等隱蔽方式甚至明目張膽的方式化公為私，這可能將是農村新的不穩定的根源。

　　相比之下，宅基地作為流轉的突破口更可行。一方面，宅基地多數為農民家庭世世代代居住和繁衍的地方，相比經營性建設用地（使用權為村民共有），其產權邊界較為清晰、村民的產權觀念也較為強烈；另一方面，宅基地測量、登記資料殘缺和丟失的情況很少，而且“世代居住”是對產權歸屬最好的注解，上市流轉的爭議也較少；另外，從規模上講，農村宅基地有2億多畝，空閑達總量的10%-15%、人均宅基地229平方米，而經營性集體建設用地只有5000萬畝，且不是每一個村都有經營性建設用地，即村民間擁有的經營性建設用地的份額差別很大，而人均宅基地則差別不大，對于基本同步實現村集體內每一個村民的市場化流轉利益來說，宅基地流轉更好一些。

　　目前，對于宅基地流轉的顧慮有三個：法律障礙（聯想到小產權房的上市）、對農民安身立命的威脅（社會穩定和政府責任）、對房地產的沖擊（土地財政的沖擊）。事實上，在用途管制的框架內，完全可以通過建設用地“增減掛鉤”、農業產業化等模式來實現宅基地的合法流轉。例如，今年10月國土部批準將“增減掛鉤”試點擴展到29個省，意味著已經推廣到全國，而此次《決定》中城鄉統一建設用地市場地位的提出，更是對這一模式的正名。不突破法律障礙下，這一模式可以說是農村居民分享城市化、土地資產收入的唯一途徑；宅基地市場化并不會對農民的安身立命形成威脅。試想，住房市場化改革15年來，并沒有出現城市居民流離失所的現象，反而是城市居民居住水平的提高和財產收入的增加。一樣的道理，農民成為市場化資產的擁有者，即融入城市化和市場化的大潮中，自然會按照有利于自身的市場規則來行事。如果將確權工作前置和“做實”，違背農民意志的流轉被杜絕，流離失所就能避免。反倒是，土地長期“二元”管制給政府背上了巨大的補貼成本、拆遷“維穩成本”，這一制度維持越長，轉軌成本也就越大；宅基地實現流轉，有利于加速“人的城鎮化”，促進地價房價泡沫的軟著陸，不致爆發土地財政短期威脅；另一方面，宅基地實現流轉，城市建設用地增加，土地收益總額也增加，對地方政府的長期收益也是有利的，這一點從房地產全面市場化15年來的稅收貢獻可見一斑。 （作者單位：深圳市房地產研究中心）