審計署將審計全國政府性債務引關注地方政府債務“灰色空間”亟待法制約束

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　本報記者范傳貴

　　“近日，根據國務院要求，審計署將組織全國審計機關對政府性債務進行審計。”7月28日，國家審計署網站上掛出的這條短消息，瞬間引起各界巨大反應。

　　這將是國家審計署第三次大規模的政府債務審計。此前的2011年和2012年年底，審計署還分別進行了兩次規模不同的地方政府債務審計。

　　開始于2012年年底的“36個地方政府本級政府性債務審計”，結果剛剛于今年6月10日發布。這份關于中國地方政府性債務最新的權威報告指出：“目前國家尚未出臺統一的地方政府性債務管理制度，雖然部分地方政府出臺了一些債務管理制度，但地方政府性債務的規模控制、預算管理和風險預警等管理仍顯薄弱。”

　　不可否認，地方政府舉債融資在加強基礎設施建設等方面發揮了積極作用，但梳理中國政府性債務從產生到漸成規模的過程，對法律與制度的呼喚貫穿始終。在政府性債務引起前所未有重視、預算法即將迎來第三次審議的當口，如何將地方政府債務融資納入法制軌道，仍是許多專家所呼吁的“當務之急”。

　　兩份報告顯示地方債務規模

　　2011年3月至5月，應國務院要求，國家審計署組織全國審計機關4.13萬名審計人員，對31個省(自治區、直轄市)和5個計劃單列市本級及所屬市、縣三級地方政府的債務情況進行了全面審計。

　　對于這次迄今為止我國對政府債務最大規模的一次審計，審計署定下了“見賬、見人、見物，逐筆、逐項審核”的原則。

　　2011年6月27日，審計署正式向社會公布此次審計結果：截至2010年年底，全國地方政府性債務余額10.72萬億元。這是關于我國地方債務的第一個權威摸底數據。

　　一年半以后的2012年11月，為“摸清地方政府性債務增長變化情況，揭示債務管理中出現的新情況、新問題和風險隱患”，審計署耗時4個月對部分地區的地方債務進行了抽查，對象為15個省、3個直轄市本級及其所屬的15個省會城市本級、3個市轄區，共計36個地方政府本級。

　　據審計署2013年6月10日公布的《36個地方政府本級政府性債務審計結果》，截至2012年年底，上述36個地方政府性債務余額為3.85萬億元，兩年來增長12.94%。

　　“部分地區債務規模增長較快，一些省會城市本級的債務風險凸顯”被放在了所發現問題的首位。

　　這份審計結果顯示，36個地方政府本級中，有11個省本級和13個省會城市本級2012年債務規模比2010年有所增長，其中4個省本級和8個省會城市本級債務增長率超過20%。一些省會城市本級債務率(債務余額與地方政府綜合財力的比率，為衡量債務規模大小的指標)偏高。2012年，有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，最高的達188.95%，如加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的達219.57%。

　　審計報告還稱，由于償債能力不足，一些省會城市本級只能通過舉借新債償還舊債，5個省會城市本級2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率超過20%，最高的達38.01%。14個省會城市本級政府負有償還責任的債務已逾期181.70億元，其中2個省會城市本級逾期債務率超過10%，最高的為16.36%。

　　地方政府隱性債務不斷增長

　　1994年通過的《中華人民共和國預算法》規定：地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債。

　　但同年，我國開始實行分稅制改革。“中央財政所占比重逐步提高，出現了財權層層上收、重心上移，事權層層下放、重心下移的局面，導致地方政府財力緊張，地方政府隱性債務不斷增長。”國務院發展研究中心宏觀經濟部副部長魏加寧在一次會議上介紹。

　　魏加寧稱，近年來，為了促進地方經濟發展、推進城市化進程，一些地方政府進行了投融資體制創新，相繼建立了一些隸屬于地方政府的投融資平臺，將原屬于財政撥款的項目拿到銀行去貸款融資，以解決資金不足的問題。

　　業內人士研究報告顯示，此類地方政府投融資平臺最早成立于上海。上海于20世紀90年代初組建了上海市城市建設投資開發總公司，其業務涵蓋了上海市各類公共基礎設施，其下設有多家實體公司。

　　2002年，重慶市政府建立了“八大投融資平臺”，并得到國家開發銀行的支持和世界銀行的肯定，各地開始紛紛效仿建立地方政府投融資平臺。

　　“2008年為了應對國際金融危機，中央政府開始實施總規模4萬億元的一攬子經濟刺激計劃，地方財政資金在保公共運轉之外的建設投入主要通過融資解決。”廈門大學法學院教授、經濟法教研室主任盧炯星向《法制日報》記者介紹。

　　2009年3月24日，中國人民銀行與中國銀行業監督管理委員會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》提出，“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。這被地方政府和商業銀行視為是對地方政府投融資平臺的支持和鼓勵。

　　“現行的投融資體制下，地方政府沒有合法融資和對外擔保的體制通道，在強烈的資金需求驅動下，地方政府融資平臺公司成為了我國積極財政政策在地方得到落實的工具或手段。”盧炯星說。

　　正是從這個時期開始，各地大量組建地方政府投融資平臺，遍地開花，勢如破竹。2009年上半年開始，魏加寧帶著調研組對地方政府投融資平臺調研，跑了5個省，他發現，原來一級政府頂多只有兩三家、三四家平臺；而到2010年，有的一級政府就有十幾家平臺；有的地方銀行，2009年前5個月新增貸款中有40%流向了地方政府投融資平臺。

　　此后，人民銀行、銀監會等機構也紛紛開始對貸款流向地方平臺情況做出了統計調研。

　　魏加寧稱，到2009年下半年，銀監會開始向商業銀行提示風險，提請商業銀行注意地方政府投融資平臺貸款風險；國務院常務會議、經濟工作會議等均提出，貸款結構不合理，要規范地方政府擔保行為等。

　　2010年6月13日，國務院發布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，決定全面清理該類融資平臺公司。通知明確規定清查包括融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。

　　通知還明確，除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位，均不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。

　　盧炯星介紹，這符合我國擔保法規定國家機關不能作為保證人的法律約束。

　　審計報告強調政府債務風險

　　從審計署兩次發布的審計報告看，融資平臺公司均是地方債務最主要的舉借主體。在2010年年底地方政府性債務余額中，融資平臺公司、政府部門和機構舉借的分別為49710.68億元和24975.59億元，占比共計69.69%。

　　2012年年底債務余額中，融資平臺公司舉借占45.67%，仍是主要的舉借主體。融資平臺公司和其他單位債務余額增長較大，分別比2010年增加3227.34億元和1295.72億元，增長比率分別為22.50%和32.42%。

　　按照2010年國務院通知的定義，所謂“地方政府投融資平臺”，是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。

　　盧炯星介紹，融資平臺公司的操作方式包括：政府財政部門出具“擔保函”向銀行獲取中長期貸款融資；通過平臺公司向社會發行企業債的方式融資；通過項目合作方式與其他機構合作融資；通過資產證券化進行融資等。

　　今年以來，此類融資方式的風險逐漸被看到。審計署2011年審計報告稱，從審計情況看，大多數地方政府是通過融資平臺公司等變相舉債的，一些是由政府機構違規提供擔保來獲得債務資金的，有的政府部門和單位甚至直接舉借債務。部分地區在國務院通知下發后，仍以出具承諾函、寬慰函等形式，或以財政收入、行政事業單位國有資產等，為融資平臺公司等單位舉借債務提供擔保。

　　2011年的審計報告還提出了“大部分地方政府性債務收支未納入預算管理和監督”、“部分地區和行業償債能力弱”、“部分政府性債務資金未及時安排使用”、“部分單位違規取得和使用政府性債務資金”、“地方政府融資平臺公司數量多管理不規范”等方面的問題。

　　在今年6月發布的審計報告中，其中大部分問題再次被提及。而一些新的風險也引起了審計署的重視：“審計結果顯示，2011年至2012年，有6個省本級和7個省會城市本級通過信托貸款、融資租賃、售后回租和發行理財產品等方式融資1090.10億元；12個省會城市本級和1個省本級通過BT和墊資施工方式實施196個建設項目，形成政府性債務1060.18億元；3個省本級和3個省會城市本級的部分單位違規集資30.59億元，合計2180.87億元。”

　　審計報告警告：“這些融資方式隱蔽性強，不易監管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT融資年利率最高達20%、集資年利率最高達17.5%，蘊含新的風險隱患。”

　　缺乏法制約束的灰色地帶

　　在國家發展改革委投資研究所研究員林勇明看來，我國目前地方政府性債務融資存在的主要問題在于：地方政府缺乏合理、規范的融資渠道，只能不斷另辟“旁門”；對地方政府性融資的監管缺乏機制性設計，只能靠“一刀切”式的“堵”的方式。

　　他專門撰文，呼吁將地方政府債務融資納入法制和市場軌道，在有效防控風險的前提下，積極探索地方政府法制化、市場化的融資渠道。

　　盧炯星認為，地方政府債務增加的原因之一是，隨著地方經濟建設的發展，城市基礎設施規模的擴大，城鎮化的發展，相應地方財權跟不上，地方政府支出持續上升，地方財政缺口不斷加大，各地區各層級地方政府紛紛以不同方式舉債或負債經營。

　　審計署今年6月發布的審計報告提出：“目前國家尚未出臺統一的地方政府性債務管理制度，雖然部分地方政府出臺了一些債務管理制度，但地方政府性債務的規模控制、預算管理和風險預警等管理仍顯薄弱。”

　　這意味著地方政府債務長期在一種缺乏法制約束的灰色地帶中生長。對此，盧炯星建議，應該盡快進行“政府轉移支付法”和“地方政府債務管理辦法”的立法。

　　“前者是以立法形式明確各級政府的事權財權，硬化預算約束，規范政府舉債和擔保行為，加強地方債務的法制化管理；后者對地方政府債務總量，舉債方式、償債途徑，債務風險預警機制進行規范。”盧炯星建議，通過立法，在對地方政府性債務進行必要的會計核算和統計基礎上，逐步建立全國統一的地方政府性債務管理信息系統，建立健全債務信息報告制度，提高債務管理的透明度。