為保障公民、法人和其他組織依法行使請求國家賠償?shù)臋?quán)利，保證人民法院及時準確地審查受理國家賠償案件，最高人民法院日前頒布了《關(guān)于國家賠償案件立案工作的規(guī)定》。最高人民法院賠償辦負責人為此回答了記者的提問。
問：本規(guī)定的制定背景和主要內(nèi)容是什么？
答：人民法院在貫徹執(zhí)行國家賠償法過程中，如何破解“求償難”，對公民、法人和其他組織的國家請求權(quán)如何給予充分有效的救濟，保障國家賠償案件從一開始就能順利進入依法處理的渠道，是社會關(guān)注的一個熱點問題，也是國家賠償法修改的一個重點。根據(jù)國家賠償法[1]的規(guī)定，我國國家賠償法調(diào)整的案件類型共有三種，一是行政賠償案件，二是刑事賠償案件，三是民事、行政訴訟中司法賠償案件。三類案件分別適用兩種程序，即行政賠償程序和刑事賠償程序。行政賠償程序由賠償義務機關(guān)先行處理與行政訴訟兩個環(huán)節(jié)組成，人民法院對行政賠償案件的立案及審理工作主要依照行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定。刑事賠償程序由賠償義務機關(guān)先行處理、復議機關(guān)復議（人民法院作為賠償義務機關(guān)的，可省略復議環(huán)節(jié)）以及人民法院賠償委員會決定三個環(huán)節(jié)構(gòu)成。本規(guī)定是對人民法院在刑事賠償程序中審查處理的國家賠償案件的立案工作予以規(guī)范。因此，本規(guī)定所指的國家賠償案件（不包括行政賠償案件，下同），僅指刑事賠償案件和民事、行政訴訟中司法賠償案件，即國家賠償法第十七條、第十八條、第二十一條、第三十八條規(guī)定的有關(guān)案件。
2000年1月，最高人民法院曾就有關(guān)國家賠償案件的立案制定了《最高人民法院關(guān)于刑事賠償和非刑事司法賠償案件立案工作的暫行規(guī)定（試行）》（下稱《立案暫行規(guī)定》）的規(guī)范性文件，對人民法院在刑事賠償程序中審查處理的兩類賠償案件的立案工作進行了規(guī)范。1994年國家賠償法規(guī)定，申請賠償應首先經(jīng)過依法確認。《立案暫行規(guī)定》根據(jù)這一規(guī)定，分別針對人民法院作為賠償義務機關(guān)的賠償案件，以及人民法院賠償委員會審理的賠償案件，將視為依法確認的條件作為審查立案的標準。
2010年4月29日，第十一屆全國人大常委會第十四次會議審議通過了《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國國家賠償法〉的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》對于1994年國家賠償法的相關(guān)內(nèi)容修改較多，包括暢通了賠償請求渠道，完善了賠償辦理程序，確定了雙方舉證義務，明確了精神損害賠償，保障了賠償費用支付。修改涉及歸責原則、賠償范圍、賠償標準、賠償程序等一系列問題。《決定》以及修正的國家賠償法已于2010年12月1日起施行。
國家賠償法取消了確認前置的環(huán)節(jié)，規(guī)定賠償請求人認為國家機關(guān)及其工作人員有法定違法侵權(quán)情形且造成損害的，可以向賠償義務機關(guān)申請賠償。這一修改，必然直接影響到國家賠償案件的立案條件，原《立案暫行規(guī)定》確立的審查立案的相關(guān)標準應作相應調(diào)整。有鑒于此，最高人民法院對《立案暫行規(guī)定》進行了修改，對國家賠償案件的立案工作重新予以規(guī)范，以便與修改的法律相適應。
根據(jù)國家賠償法刑事賠償程序的規(guī)定，結(jié)合國家賠償案件的具體特點，本規(guī)定對人民法院國家賠償案件的立案機構(gòu)予以規(guī)定，并就人民法院作為賠償義務機關(guān)處理的賠償案件，以及人民法院賠償委員會依法審理的國家賠償案件，分別針對不同情況規(guī)定了審查立案的條件，并針對立案或者不予受理的情況加以規(guī)定，同時還規(guī)定了不予受理的相關(guān)法律救濟途徑。
問：制定本規(guī)定遵循的指導思想是什么？
答：在本規(guī)定的起草過程中，我們主要堅持以下幾項指導原則。
一是嚴格遵循立法精神。立足于司法解釋的功能定位，本規(guī)定嚴格按照國家賠償法等法律法規(guī)的精神進行起草，確保司法解釋的內(nèi)容符合立法宗旨和目的，以保障國家賠償法的原則規(guī)定在司法實踐中具有細化的操作措施與之配套。
二是充分保障賠償請求人依法行使請求權(quán)。國家賠償法是一部人權(quán)保障法，其主要宗旨即是保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。國家賠償法的修訂更是在保障人權(quán)方面加大了力度、拓展了深度。人民法院國家賠償案件的立案工作要充分體現(xiàn)保障賠償請求人行使請求權(quán)，將法律加大人權(quán)保障力度的精神落到實處。
三是貫徹人民法院立審分立的總的指導原則。根據(jù)《關(guān)于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》和《關(guān)于全國法院立案工作座談會紀要》所確立的立審分立的總的指導原則，將賠償案件的立案、辦理及審理環(huán)節(jié)分開，便于立案機構(gòu)與賠償審判機構(gòu)各自發(fā)揮職能作用，確保司法公正。
四是注重吸收各方面意見。解釋起草過程中，征求了各方面的意見，尤其注重聽取我院及高、中級人民法院從事立案工作的同志們的意見。在多方征求意見和充分論證的基礎上，注重兼收并蓄。
問：本規(guī)定如何體現(xiàn)依法保障公民、法人和其他組織行使請求國家賠償?shù)臋?quán)利？
答：本規(guī)定中保障公民、法人和其他組織行使請求權(quán)，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
（一）對人民法院審查處理的國家賠償案件的立案機構(gòu)予以統(tǒng)一規(guī)范
原《立案暫行規(guī)定》對立案機構(gòu)的規(guī)定是，人民法院作為賠償義務機關(guān)處理國家賠償案件時，由該人民法院的立案部門負責審查立案；人民法院賠償委員會依法審理的賠償案件，由該人民法院的賠償委員會負責審查立案。當時作此規(guī)定，主要是由于1994年國家賠償法頒布實施時間不長，各地對該法及賠償案件尚不熟悉，且1994年國家賠償法關(guān)于確認的規(guī)定，導致審查立案（尤其是人民法院賠償委員會審查立案）時將視為確認的情形作為判斷是否立案的條件，專業(yè)性較強。隨著國家賠償法的修改，這一問題已隨之發(fā)生變化。有鑒于此，《立案規(guī)定》對此作出相應修改。即規(guī)定為：賠償請求人向作為賠償義務機關(guān)的人民法院提出賠償申請，或者依照國家賠償法第二十四條、第二十五條的規(guī)定向人民法院賠償委員會提出賠償申請的，收到申請的人民法院根據(jù)本規(guī)定予以審查立案。
根據(jù)《最高人民法院關(guān)于印發(fā)國家賠償案件立案、案由有關(guān)問題的通知》要求，對賠償請求人就前述兩種情形向人民法院提出賠償申請的，由收到申請的人民法院的立案部門統(tǒng)一負責審查立案。如此規(guī)定，體現(xiàn)出以下幾方面優(yōu)勢：一是《關(guān)于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》和《關(guān)于全國法院立案工作座談會紀要》確立了人民法院立審分開的總原則，且立審分開大勢所趨，便于立案、審理各環(huán)節(jié)之間的制衡與監(jiān)督；二是國家賠償法頒布實施多年，無論是人民法院，還是社會各界對該法的熟悉程度不斷加強，且國家賠償法取消確認前置程序后，賠償案件的立案條件相應放寬，審查立案更為簡便易行；三是目前人民法院對于各類案件的立案及信訪接待工作，均統(tǒng)一由立案信訪部門負責，為方便人民群眾申請立案，體現(xiàn)便民利民思想，絕大多數(shù)的人民法院設立了立案及信訪接待窗口，有的實行一站式服務，有的還設計了各類案件的申請立案指南等。國家賠償案件的立案及信訪接待工作一并歸口由立案信訪部門及窗口負責接待及審查受理，一方面體現(xiàn)人民法院審查受理各類案件的平等保護，另一方面也使得賠償請求人從便利、快捷的立案服務中受益，便于其更加及時、方便地行使賠償請求權(quán)。
（二）對收到申請的人民法院出具收訖憑證予以統(tǒng)一要求
為保障公民、法人和其他組織依法求償，限制賠償義務機關(guān)不依法履行或者規(guī)避賠償義務，防止該賠不賠或案件久拖不決的情況發(fā)生，國家賠償法規(guī)定對于賠償請求人當面遞交申請書的，賠償義務機關(guān)應當場出具加蓋專用印章并注明收訖日期的書面憑證。賠償義務機關(guān)出具書面憑證后，如逾期不作決定，賠償請求人可據(jù)此向其上一級機關(guān)申請復議（人民法院作為賠償義務機關(guān)的，可向上一級人民法院賠償委員會申請作出賠償決定）。既然這是國家賠償法對賠償義務機關(guān)作出的義務性規(guī)定，且便于賠償請求人在賠償義務機關(guān)逾期不作決定時依法尋求程序救濟，故本規(guī)定亦對此予以明確，同時為貫徹落實法律加大人權(quán)保障的精神實質(zhì)，體現(xiàn)人民法院司法為民宗旨，本規(guī)定將國家賠償法第十二條要求賠償義務機關(guān)出具收訖憑證的規(guī)定加以延伸，規(guī)定不論是賠償請求人向作為賠償義務機關(guān)的人民法院提出賠償申請，還是依照國家賠償法第二十四條、第二十五條的規(guī)定向人民法院賠償委員會提出賠償申請的，收到申請的人民法院均應向賠償請求人出具收訖憑證。
（三）對國家賠償案件的審查立案條件分別予以規(guī)定
本規(guī)定針對賠償請求人向作為賠償義務機關(guān)的人民法院提出賠償申請，或者依照國家賠償法第二十四條、第二十五條的規(guī)定向人民法院賠償委員會提出賠償申請的審查立案條件，綜合考慮法律規(guī)定及司法實踐中存在的不同情形，分別以列舉的形式予以明確規(guī)定（略，詳見下一問題）。
（四）對不予受理的情形加以限定和給予程序救濟
實踐中，作為賠償義務機關(guān)的人民法院或者人民法院賠償委員會在審查處理賠償請求人提出的賠償申請時，時常發(fā)現(xiàn)該申請或者不屬于國家賠償法規(guī)定的調(diào)整范圍，或者依法應由其他部門或機關(guān)處理，或者不符合其他法定的審查立案條件。對于這些案件，采取決定不予受理的形式，便于快速處理不符合法定審查立案條件的賠償申請，且便于賠償請求人及時向有關(guān)機關(guān)提起請求或?qū)で笃渌绦蚓葷挥玫鹊搅负髢蓚€月內(nèi)作出是否賠償?shù)臎Q定，同時也便于人民法院節(jié)省有限的司法資源。
考慮到不予受理是從法律上剝奪賠償請求人申請國家賠償?shù)臋?quán)利，為避免有的賠償義務機關(guān)以不予受理的形式規(guī)避其應當承擔的賠償義務，避免既不受理，也不給予其他救濟的情形發(fā)生，本規(guī)定一方面對于人民法院作為賠償義務機關(guān)時作出不予受理的有關(guān)文書加以限定，即規(guī)定：人民法院作為賠償義務機關(guān)時，對于賠償請求人提出的賠償申請不予受理的，要出具決定書，并應當在作出決定之日起十日內(nèi)送達賠償請求人。另一方面對于不予受理的情形規(guī)定了相應的救濟程序。即規(guī)定：賠償請求人對作為賠償義務機關(guān)的人民法院作出的不予受理決定不服，或者對于復議機關(guān)作出的決定不予受理的其他有關(guān)文書不服，可以依照國家賠償法第二十四條、第二十五條的規(guī)定向相應的人民法院賠償委員會提出賠償申請，收到申請的人民法院可以依照本規(guī)定第六條、第八條予以審查立案。此外還規(guī)定：經(jīng)審查認為原不予受理錯誤的，人民法院賠償委員會可以直接審查并作出決定，必要時也可以交由復議機關(guān)或者作為賠償義務機關(guān)的人民法院作出決定。
問：本規(guī)定對于國家賠償案件的具體審查立案條件是如何規(guī)定的？
答：如前所述，本規(guī)定針對賠償請求人向作為賠償義務機關(guān)的人民法院提出賠償申請，以及賠償請求人依照國家賠償法第二十四條、第二十五條的規(guī)定向人民法院賠償委員會提出賠償申請時涉及到的不同情形，分別以列舉的形式將各自的審查立案條件予以明確規(guī)定。具體如下：
（一）賠償請求人向作為賠償義務機關(guān)的人民法院提出賠償申請時的審查立案條件
根據(jù)國家賠償法的規(guī)定，結(jié)合國家賠償工作實際，本規(guī)定對于賠償請求人向作為賠償義務機關(guān)的人民法院提出賠償申請時，收到申請的人民法院審查立案的條件為：
1、根據(jù)國家賠償法的規(guī)定，賠償請求人應具備法定的主體資格，即：受害的公民、法人和其他組織有權(quán)要求賠償；受害的公民死亡，其繼承人和其他有扶養(yǎng)關(guān)系的親屬有權(quán)要求賠償；受害的法人或者其他組織終止的，其權(quán)利承受人有權(quán)要求賠償。如不符合上述主體資格條件的，則不符合申請賠償?shù)姆ǘl件，故亦不符合立案條件。
2、國家賠償法關(guān)于刑事賠償和民事、行政訴訟中司法賠償案件中確定賠償義務機關(guān)的總的原則是：行使偵查、檢察、審判職權(quán)的機關(guān)以及看守所、監(jiān)獄管理機關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，該機關(guān)為賠償義務機關(guān)。就人民法院而言，某法院行使審判、執(zhí)行職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，該法院即為賠償義務機關(guān)。以法院作為賠償義務機關(guān)申請賠償?shù)模芾矸ㄔ簯獙彶楸驹菏欠駷橘r償義務機關(guān)。
3、申請賠償應具備的另一條件，即有具體的申請事項及理由。申請賠償是法定權(quán)利，但同時也應受到一定限制。國家賠償法第十二條第（二）項規(guī)定，賠償請求人遞交的申請書應載明具體的要求、事實根據(jù)和理由。且無論提請何種訴訟，有具體的請求、主張并有一定的事實根據(jù)，均是起碼的要求。
4、請求事項屬于法定賠償范圍。國家賠償法第二條規(guī)定，國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。此條規(guī)定反映出國家賠償法應遵循法定賠償原則，即只有符合“本法規(guī)定的”情形，才“有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利”。賠償范圍法定是國家賠償法法定賠償原則中最為主要的內(nèi)容。因此，賠償請求人提出的申請事項應屬于刑事賠償和民事、行政訴訟中司法賠償范圍，即屬于本規(guī)定第一條規(guī)定的國家賠償案件范圍。
（二）賠償請求人依照國家賠償法第二十四條、第二十五條的規(guī)定向人民法院賠償委員會提出賠償申請時的審查立案條件
根據(jù)國家賠償法關(guān)于刑事賠償程序的規(guī)定，刑事賠償程序分為賠償義務機關(guān)先行處理、上一級機關(guān)復議以及人民法院賠償委員會決定三個環(huán)節(jié)（人民法院作為賠償義務機關(guān)時，可省略復議環(huán)節(jié)）。根據(jù)法律規(guī)定，賠償請求人對于復議機關(guān)作出的復議決定不服，或者對作為賠償義務機關(guān)的人民法院作出的是否賠償?shù)臎Q定不服；以及復議機關(guān)或者作為賠償義務機關(guān)的人民法院逾期不作決定的，賠償請求人均可以依照國家賠償法的有關(guān)規(guī)定向人民法院賠償委員會提出賠償申請。為了便于公民、法人和其他組織依法行使賠償請求權(quán)，便于人民法院及時、準確審查受理國家賠償案件。根據(jù)以上規(guī)定，本規(guī)定分別針對法定及實踐中的不同情形，以列舉的形式規(guī)定了審查立案的條件。具體如下：
1、賠償請求人對作為賠償義務機關(guān)的人民法院作出的是否賠償?shù)臎Q定不服，依法向人民法院賠償委員會提出賠償申請；或者賠償請求人對復議機關(guān)的復議決定不服，依法向人民法院賠償委員會提出賠償申請的審查立案條件。
國家賠償法第二十四條規(guī)定，賠償請求人對賠償?shù)姆绞健㈨椖俊?shù)額有異議的，或者賠償義務機關(guān)作出不予賠償決定的，賠償請求人可以自賠償義務機關(guān)作出賠償或者不予賠償決定之日起三十日內(nèi)，向賠償義務機關(guān)的上一級機關(guān)申請復議。賠償義務機關(guān)是人民法院的，賠償請求人可以依照本條規(guī)定向其上一級人民法院賠償委員會申請作出賠償決定。同時，該法第二十五條規(guī)定，賠償請求人不服復議決定的，可以在收到復議決定之日起三十日內(nèi)向復議機關(guān)所在地的同級人民法院賠償委員會申請作出賠償決定。
根據(jù)上述規(guī)定，既然復議機關(guān)或者作為賠償義務機關(guān)的人民法院已作出復議決定或者是否賠償?shù)臎Q定，這說明復議機關(guān)或者作為賠償義務機關(guān)的人民法院已針對賠償請求人提出的賠償申請，在賠償義務機關(guān)先行處理、上一級機關(guān)復議等環(huán)節(jié)進行了實體審查。同時法律也規(guī)定，賠償請求人對前述環(huán)節(jié)中作出的決定不服的，可在法定期間內(nèi)向人民法院賠償委員會申請作出賠償決定。因此，賠償請求人據(jù)此申請賠償?shù)模淞笚l件就變得非常簡單，不應再就主體資格、申請事項等予以審查，只要賠償請求人提供了復議機關(guān)的復議決定，或者作為賠償義務機關(guān)的人民法院作出的是否賠償?shù)臎Q定，以及能夠證明其申請符合法定請求期間，即在收到?jīng)Q定之日起三十日內(nèi)向賠償委員會提出賠償申請。收到申請的人民法院就應予立案。此外，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，并結(jié)合實際情況，對于因不可抗力或其他障礙等因素不能正常行使請求權(quán)的情形，亦應予以保護，因此，本規(guī)定對于此種情形，作為符合法定請求期間的除外情形給予同等保護。
考慮到表述清晰及便利原則，本規(guī)定將作為賠償義務機關(guān)的人民法院以及復議機關(guān)作出決定的不同情形，分別予以表述，即本規(guī)定第五條、第七條。
2、作為賠償義務機關(guān)的人民法院逾期未作出是否賠償?shù)臎Q定，或者復議機關(guān)逾期未作出復議決定，賠償請求人依法向人民法院賠償委員會提出賠償申請的審查立案條件。
根據(jù)國家賠償法第二十四條、第二十五條規(guī)定，“賠償義務機關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)未作出是否賠償?shù)臎Q定，賠償請求人可以自期限屆滿之日起三十日內(nèi)向賠償義務機關(guān)的上一級機關(guān)申請復議。賠償義務機關(guān)是人民法院的，賠償請求人可以依照本條規(guī)定向其上一級人民法院賠償委員會申請作出賠償決定”，“復議機關(guān)逾期不作決定的，賠償請求人可以自期限屆滿之日起三十日內(nèi)向復議機關(guān)所在地的同級人民法院賠償委員會申請作出賠償決定。”
因此，對于復議機關(guān)逾期未作出復議決定，或者作為賠償義務機關(guān)的人民法院逾期未作出是否賠償?shù)臎Q定，賠償請求人自期限屆滿之日起三十日內(nèi)即可以依照前述規(guī)定向人民法院賠償委員會申請作出賠償決定。考慮到由于賠償請求人據(jù)此提起的賠償申請，均由于作為賠償義務機關(guān)的人民法院或者復議機關(guān)未依照國家賠償法刑事賠償程序規(guī)定，作出是否賠償?shù)臎Q定或者復議決定。換言之，賠償請求人申請賠償?shù)那樾问欠駥儆诜ǘǖ馁r償范圍，是否符合主體資格條件，賠償義務機關(guān)、復議機關(guān)是否符合法律規(guī)定等，并未經(jīng)過賠償義務機關(guān)、復議機關(guān)的形式審查，且實踐中有的案件，由于賠償請求人申請賠償?shù)氖掠刹环戏ǘǚ秶蜅l件，故賠償義務機關(guān)、復議機關(guān)不予理睬或不出具有關(guān)文書。因此，收到申請的人民法院除了應當針對賠償請求人是否有賠償義務機關(guān)、復議機關(guān)已經(jīng)收到賠償申請的收訖憑證或者相應證據(jù)，以及其申請是否符合法定請求期間或者是否具有法定除外情形等予以審查之外，還應當參照人民法院作為賠償義務機關(guān)時的立案條件，對賠償請求人提出的賠償申請予以必要的形式審查，如賠償請求人是否具備主體資格，賠償義務機關(guān)、復議機關(guān)是否符合法律規(guī)定等。
