土地出讓金管理進(jìn)一步改革 需與地方債風(fēng)險(xiǎn)化解改革措施配套

　　近日，財(cái)政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行發(fā)布《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問(wèn)題的通知》。

　　一石激起千層浪，市場(chǎng)對(duì)其中的土地使用權(quán)出讓收入（以下簡(jiǎn)稱土地出讓金）征收方式的改變最關(guān)注，有人甚至認(rèn)為此舉將結(jié)束土地財(cái)政的歷史，截?cái)嗟胤截?cái)政與土地之間的利益鏈條，從而改變房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行的邏輯。

　　筆者認(rèn)為，土地出讓金征收方式的改變，短期內(nèi)沒(méi)有改變房地產(chǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行邏輯，無(wú)需過(guò)度解讀，但從中長(zhǎng)期看，土地出讓金管理的規(guī)范化為進(jìn)一步改革提供了基礎(chǔ)條件。

　　可減少地方不合規(guī)行為

　　實(shí)際上，此項(xiàng)改革措施的出臺(tái)并不突兀，早在十九屆三中全會(huì)就已經(jīng)審議通過(guò)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，該《方案》作出由稅務(wù)部門“承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)”的部署。

　　2018年7月20日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》。其中就已經(jīng)提到：按照便民、高效的原則，合理確定非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門的范圍，對(duì)依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項(xiàng)目成熟一批劃轉(zhuǎn)一批，逐步推進(jìn)。

　　筆者認(rèn)為，有人之所以出現(xiàn)過(guò)度解讀此項(xiàng)政策，很大程度上是因?yàn)橐咔橹笪覈?guó)部分城市房?jī)r(jià)出現(xiàn)了新一輪上漲的原因。在房?jī)r(jià)上漲的背景下，把中央出臺(tái)的所有與房地產(chǎn)有關(guān)的政策都解讀為遏制房?jī)r(jià)，5月中旬關(guān)于房地產(chǎn)稅的討論與此次土地出讓金征收方式改變衍生的議論都屬于此類現(xiàn)象。

　　此次土地出讓金征收方式的變化，沒(méi)有改變地方政府支配土地收入的局面，土地出讓收入依然劃歸政府基金收入，使用權(quán)依然是地方政府。土地出讓金征收方式的改變可以提高該項(xiàng)收入的透明度，使之更加規(guī)范。當(dāng)土地出讓金管理日益透明、規(guī)范之后，為規(guī)范地方政府的負(fù)債行為提供了基礎(chǔ)，可以有效減少地方政府的不合規(guī)行為。

　　縱觀最近十余年的歷史可以清晰看出中央對(duì)土地出讓金管理的政策導(dǎo)向。2007年以前，土地出讓收入一直是納入預(yù)算外“專戶管理”。

　　2007年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》規(guī)定，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理，試行“收支兩條線”。

　　2009年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府性基金預(yù)算管理的意見》，政府性基金預(yù)算正式接受人大審批。

　　2010年，財(cái)政部出臺(tái)《政府性基金管理暫行辦法》，強(qiáng)化土地出讓收支各環(huán)節(jié)管理，土地出讓收支受到進(jìn)一步監(jiān)督約束。

　　2015年，新《預(yù)算法》將政府性基金預(yù)算正式納入我國(guó)政府預(yù)算體系，預(yù)算外運(yùn)行成為歷史。

　　2016年，國(guó)土資源部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算后加強(qiáng)土地整治工作保障的通知》，將新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)轉(zhuǎn)列為一般公共預(yù)算。

　　從這一系列關(guān)于土地出讓金管理的規(guī)定可以看出，土地出讓金的管理一直朝著“規(guī)范化、透明化”的方向邁進(jìn)。

　　穩(wěn)步推進(jìn)土地出讓金改革

　　在各種解讀土地出讓金征收方式改變對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)影響的觀點(diǎn)中，都認(rèn)為土地財(cái)政是推動(dòng)我國(guó)房?jī)r(jià)上漲的主要因素，這是不容忽視的實(shí)事。要改變房?jī)r(jià)只漲不跌的怪圈，必須改變地方財(cái)政對(duì)土地收入的高度依賴。但要截?cái)嗟胤秸c土地之間的利益關(guān)系不僅涉及利益的調(diào)整，還涉及金融的穩(wěn)定，牽一發(fā)而動(dòng)全身。要改革當(dāng)前土地財(cái)政與土地金融的現(xiàn)狀，應(yīng)該遵循“積極、穩(wěn)妥”的原則，否則欲速則不達(dá)。

　　在筆者看來(lái)，中央已經(jīng)按照“積極、穩(wěn)妥”的原則在謀劃土地出讓金改革問(wèn)題。2020年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，該文件明確規(guī)定“當(dāng)年土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比，逐步達(dá)到50%以上”。此舉不僅可以弱化土地財(cái)政，還可以縮小城鄉(xiāng)差距，優(yōu)化我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。這是充分考慮到風(fēng)險(xiǎn)與收益之后土地出讓金改革的最優(yōu)解。

　　土地出讓金管理的進(jìn)一步改革，需要與地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解及其他改革措施的配套，短期內(nèi)還不具備這些條件。