首違不罰，行政處罰法修訂推動“柔性執(zhí)法”

黨的十八屆四中全會提出深化行政執(zhí)法體制改革，強調在食品藥品安全、工商質檢、公共衛(wèi)生、安全生產、交通運輸等領域內推行綜合執(zhí)法。

全國人大常委會委員吳月認為，新修訂的行政處罰法明確了綜合行政執(zhí)法的法律地位，明確規(guī)定國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業(yè)等領域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權。這一條款為綜合行政執(zhí)法改革深入推進提供了法律保障。

除了從橫向上推進行政綜合執(zhí)法領域范圍外，新修訂的行政處罰法還從縱向推行行政執(zhí)法力量下沉。

“過去處罰權只到縣這一級，現在可以下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道這一級了。” 全國人大常委會委員徐顯明認為，處罰權下放是新修訂的行政處罰法中改動比較大、制度設計有所突破的條款。

這一制度設計落實黨的十九屆四中全會提出的推動執(zhí)法重心下移的要求，明確省、自治區(qū)、直轄市可以根據當地實際情況，將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，同時對權力下放的保障措施和監(jiān)督制約等細節(jié)也進行了明確。

1月22日下午，全國人大常委會辦公廳召開新聞發(fā)布會，有關方面負責人就表決通過的行政處罰法回答了記者的提問。

司法部行政執(zhí)法協(xié)調監(jiān)督局局長趙振華表示，新修訂的行政處罰法堅持問題導向，總結改革經驗，進一步完善了行政處罰制度，為各級行政執(zhí)法機關嚴格依法行政提供了充分的法律依據，也是對行政執(zhí)法工作的更高要求。

黨的十八屆四中全會提出要嚴格實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，對此，新修訂的行政處罰法明確規(guī)定，行政處罰應當由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施。第五十五條在原規(guī)定“執(zhí)法人員當場作出行政處罰決定的，應當向當事人出示執(zhí)法身份證件”的基礎上，規(guī)定執(zhí)法人員在調查或者進行檢查時，應當主動向當事人或者有關人員出示執(zhí)法證件。同時明確，當事人或者有關人員有權要求執(zhí)法人員出示執(zhí)法證件，對于執(zhí)法人員不出示執(zhí)法證件的情形，當事人或者有關人員有權拒絕接受調查或者檢查。

對于執(zhí)法程序，新修訂的行政處罰法進行了大量完善，充分體現嚴格公正文明執(zhí)法。行政處罰法新增規(guī)定，要求行政機關應當依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調查取證、審核、決定、送達、執(zhí)行等進行全過程記錄，并歸檔保存。

同時明確，行政處罰的實施機關、立案依據、實施程序和救濟渠道等信息應當公示。對于存在涉及重大公共利益等情形的重大執(zhí)法決定，行政處罰法明確規(guī)定，在行政機關負責人作出行政處罰的決定之前，應當由從事行政處罰決定法制審核的人員進行審核；未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。

新修訂的行政處罰法對行政處罰和刑事司法銜接機制也進行了完善，規(guī)定除明確違法行為涉嫌犯罪的，行政機關應當及時將案件移送司法機關，在依法追究刑事責任外，又規(guī)定對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，司法機關應當及時將案件移送有關行政機關。

為推動解決有案難移、證據材料移交、接收銜接不暢等問題，要求行政處罰實施機關與司法機關之間應當加強協(xié)調配合，建立健全案件移送制度，加強證據材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機制。

據全國人大常委會法工委行政法室主任袁杰介紹，新修訂的行政處罰法堅持為行政處罰權的行使定規(guī)矩、劃界限，為了推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、保障行政執(zhí)法既有力度又有溫度，作了一系列針對性規(guī)定。

為切實保障公民、法人和其他組織的合法權益，解決違法成本低等突出問題，新修訂的行政處罰法對行政處罰的種類進行了整合和完善，引入行為罰、資格罰等方面的行政處罰種類。同時新增規(guī)定，行政機關可以依法制定行政處罰裁量基準，規(guī)范行使行政處罰裁量權，并要求行政處罰裁量基準應當向社會公布。

為強化處罰與教育相結合原則，提高社會對行政處罰的認可度，此次新修訂的行政處罰法還增加了“首違不罰”“無過錯不處罰”“從舊兼從輕”等規(guī)定：當事人初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰；當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。雖然不予行政處罰，行政機關也應當對當事人進行教育。

據介紹，行政處罰適用違法行為發(fā)生時的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。但是，作出行政處罰決定時，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認為是違法的，適用新的規(guī)定。

趙振華強調，行政執(zhí)法的價值絕非“為罰而罰”，而是要達到預防違法的實際效果。行政處罰具有制止和懲戒違法行為的性質，同時也有預防和減少違法行為的功能。對嚴重違法進行嚴厲查處、嚴厲打擊，既是對違法者的懲戒，也是對潛在違法活動的警示。

大力推行“柔性執(zhí)法”，對輕微違法者進行說服教育、進行勸誡，同樣也能起到防止和減少嚴重違法行為，降低社會危害性的作用。這也是落實行政處罰法關于“處罰與教育相結合”原則的具體體現。因此，“首違不罰”的規(guī)定，具有非常強的現實意義。

對于違法行為的追責期限，新修訂的行政處罰法在原規(guī)定的兩年期限外，新增規(guī)定涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，追責期限延長至五年。全國人大常委會委員李銳認為，這一規(guī)定考慮到了新形勢、新需求。

新修訂的行政處罰法加強了對行政權力的制約和監(jiān)督進。

除原有的作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離等規(guī)定外，新修訂的行政處罰法明確要求，罰款、沒收的違法所得或者沒收的非法財物拍賣的款項，不得同作出行政處罰決定的行政機關及其工作人員的考核、考評直接或者變相掛鉤。

為建立健全對行政處罰的監(jiān)督制度，新修訂的行政處罰法第七十五條規(guī)定，縣級以上人民政府應當定期組織開展行政執(zhí)法評議、考核，加強對行政處罰的監(jiān)督檢查，規(guī)范和保障行政處罰的實施，并強調，行政機關實施行政處罰應當接受社會監(jiān)督。

對于具有一定社會影響的行政處罰決定，新修訂的行政處罰法第四十八條明確規(guī)定應當依法公開，且公開的行政處罰決定被依法變更、撤銷、確認違法或者確認無效的，行政機關應當在三日內撤回行政處罰決定信息并公開說明理由。

新修訂的行政處罰法規(guī)定，禁止暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法。一方面，新增條款明確規(guī)定執(zhí)法人員應當文明執(zhí)法，尊重和保護當事人合法權益。另一方面，對于不文明的執(zhí)法行為，當事人可以依據行政處罰法第七十五條的規(guī)定，進行申訴或者檢舉；有關機關也要及時制止和糾正不文明的執(zhí)法行為，依法追究相關執(zhí)法人員責任。