行政處罰法迎來首次大修 擬為地方放權備受關注

　　繼2009年和2017年先后兩次對個別條文進行修改之后，1996年施行的行政處罰法迎來一次全面調整。

　　6月28日，行政處罰法修訂草案（以下簡稱修訂草案）首次提請全國人大常委會會議審議。目前，修訂草案已在中國人大網公布并征求社會公眾意見。

　　在持續推進“放管服”改革的大背景之下，此次修訂行政處罰法備受關注。其中，有關擴大地方行政處罰設定權限的修訂內容尤為引人矚目。

　　多年來，一些地方反映，現行行政處罰法中有關地方性法規設定行政處罰的規定限制過嚴，不利于地方治理的現實需要，建議擴大地方性法規的行政處罰設定權限。

　　如何通過立法提升地方治理體系和治理能力現代化水平、如何讓行政處罰法在國家治理中發揮更大作用，此次修法值得期待。

　　滿足地方治理現實需要

　　為充分發揮地方性法規在地方治理中的作用，解決行政處罰法對地方性法規設定行政處罰權限制過嚴的問題，修訂草案增加規定：地方性法規為實施法律、行政法規，對法律、行政法規未規定的違法行為可以補充設定行政處罰。

　　中山大學法學院教授、公法研究中心主任劉恒分析指出，從完善立法體系的角度看，此次行政處罰法的上述修改不但與立法法的精神相吻合，也與目前推進地方依法治理的改革方向相吻合。“如果地方沒有足夠的立法權限，缺乏上位法法律依據，那顯然也就談不上依法治理”。

　　“行政管理下沉改革實踐了這么多年，可以說，地方基層在有限的空間內進行了很多有益的探索，已經有一些很好的經驗做法，但是在法律上沒有依據。既然有這些現實需要，那么立法必須看得見并有所回應，把成熟的經驗做法上升到立法層面。”劉恒認為，通過放權賦予地方更多的制度空間，一方面回應了實踐中先行改革探索的實際需求，另一方面也為未來發展預留出可由各個地方根據具體情況進行掌握的空間。

　　對于修訂行政處罰法，劉恒認為，一方面應從法律體系的內部邏輯關系角度進行把握，更重要的是與目前推進基層治理能力和治理體系現代化相結合。“此次對行政處罰法的修改將極大地調動地方的積極性，同時也有助于提升執法的規范性和法治化程度。”劉恒說。

　　地方面臨權限不足困境

　　值得一提的是，2015年，修改后的立法法賦予設區的市地方立法權。根據立法法，設區的市可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等地方事項制定地方性法規或者規章。但根據現行行政處罰法的相關規定，地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰；規章可以設定警告或者一定數量罰款。

　　鑒于此，在行政處罰類型的設置權限方面，不管是實務界還是學界，一直有聲音希望能給地方留個口子，以體現放權精神。對此，從事多年地方立法工作的湖南省人大常委會法制工作委員會主任吳秋菊深有感觸：“我國地域寬廣、經濟社會發展不平衡，各地在社會治理過程中有其必然的特殊性，法律、行政法規不可能‘一刀切’，行政處罰法的一些原有規定限制過嚴，不利于地方保障法律法規的有效實施，不利于充分發揮地方性法規在地方治理中的作用。”

　　在吳秋菊看來，修訂草案賦予地方性法規補充設定行政處罰的立法權限，滿足地方治理的現實需要，是十分必要和及時的。“現行行政處罰法的規定，其初衷是維護國家法制統一，但在具體執行過程中，有些地方在制定地方性法規時，其實已經突破了行政處罰法的規定。這就直接導致對該規定執行上的不一致，從而損害國家法制統一。我國地方立法走過了40年歷程，在科學的立法理念下已經形成了較為完備的立法工作機制，積累了一批具有豐富立法實踐經驗的專業人才等基礎要素，已經具備基本條件，可以避免行政處罰法制定當初‘一放就亂’局面的出現。因此，也沒有必要太擔心放開權限后地方是否能夠‘接得住’的問題”。

　　此外，吳秋菊認為，行政處罰的設定應當遵循科學、合理、審慎的原則是普遍適用于法律、行政法規、地方性法規以及規章的，因此，不需要單獨對地方性法規在補充設定行政處罰時作出規定。結合工作實際，她還建議刪除行政處罰法第十二條第二款中關于“幅度”的規定。“如果國家法律、行政法規不能或不便在全國范圍內就行政處罰的幅度作出統一、精準規定，建議只作原則性規定，即給予罰款，給地方更多的自主權。”吳秋菊說。

　　完善立法體系放開權限

　　但對于放開地方立法權限，也有觀點認為修訂草案目前提供的規范還不夠，擔心地方性法規補充設定行政處罰存在潛在的被濫用的危險。

　　“修訂草案把行政處罰補充設定權給了如此多的立法主體，可能存在地方不合理行使補充規定權力的風險。”北京大學法學院教授沈巋指出，實踐中一些地方性法規的起草制定往往首先由相關政府部門啟動，地方人大及其常委會對政府部門起草的地方性法規的審議力度較弱，這就會形成行政處罰的實施部門實際行使立法職能補充規定行政處罰的情形。

　　鑒于此，沈巋建議針對所有行政處罰的設定增加新的規定：一是參照行政許可法的規定，明確增加行政處罰設定的一項基本原則，“行政機關采用其他行政管理方式也可以維護行政管理秩序目的的，不得設定行政處罰”。該條款符合精簡行政處罰的改革方向。二是針對地方性法規補充設定行政處罰的權限，應當明確地方性法規是對法律、行政法規未予考慮的、違反法律、行政法規確立和維護的行政管理秩序的行為補充設定行政處罰。

　　細化規定規范權力行使

　　在放開地方立法權限的同時，修訂草案還規定，地方性法規擬補充設定行政處罰的，應當通過聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關作出說明。

　　“這一規定十分重要。”劉恒具體分析指出，“應當”說明舉行聽證會、論證會等是強制的必經的法定程序，這也是吸取了行政許可法制定和實施的經驗。實踐證明，通過程序控制權力，可以壓抑住權力的沖動。他說，修訂草案中“作出說明”也是程序性的強制要求，但目前修訂草案并沒有明確由誰來向制定機關進行說明，建議進一步進行細化。此外，對于說明的具體內容，也要有一個框架。

　　沈巋建議，明確增加規定以強化行政處罰設定的公眾參與。包括起草法律、法規、規章草案擬設定行政處罰的，起草單位應當采取聽證會、論證會、公開征求意見等形式聽取意見；聽證會、論證會應當以直播、旁聽等形式公開舉行，涉及國家秘密的除外；法律、法規、規章草案的起草單位，必須向制定機關說明設定行政處罰的必要性以及采納和不采納相關意見的情況，草案說明應當向社會公開。