成都：五大標(biāo)準(zhǔn)化給抽象行政行為戴上制度枷鎖

   黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”。然而，合法性審查“怎么審”“審什么”卻一直是一道全國(guó)性難題。四川省成都市經(jīng)過(guò)探索，推出一套行政規(guī)范性文件合法性審查標(biāo)準(zhǔn)體系。這套標(biāo)準(zhǔn)體系包括哪些內(nèi)容？能否解決當(dāng)前合法性審查的難題？《法制日?qǐng)?bào)》記者進(jìn)行了深入調(diào)查。

   近年來(lái)，行政規(guī)范性文件的合法性審查成為政府法制機(jī)構(gòu)的主要工作之一。僅去年一年，四川省成都市政府法制辦事前、事后審查行政規(guī)范性文件就達(dá)1100余件次，而整個(gè)單位在編人員不足30人，還承擔(dān)著法治政府建設(shè)、行政執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議、行政應(yīng)訴等多項(xiàng)職責(zé)，“事多人少”的矛盾十分突出。應(yīng)該說(shuō)這是在全國(guó)具有一定普遍性的現(xiàn)象。

   成都市在行政規(guī)范性文件合法性審查中，積極探索引入標(biāo)準(zhǔn)化管理理念，以推行審查內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)為核心和關(guān)鍵，按照標(biāo)準(zhǔn)擬定與標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行相結(jié)合、事后審查與事前審查相結(jié)合、實(shí)踐操作與制度建設(shè)相結(jié)合的總體工作思路，不斷完善行政規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制，率先在全國(guó)探索、推行行政規(guī)范性文件合法性審查標(biāo)準(zhǔn)化。

   《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪了解到，成都市推行的行政規(guī)范性文件合法性審查標(biāo)準(zhǔn)化體系包括五大標(biāo)準(zhǔn)化——

   制定主體標(biāo)準(zhǔn)化——清單制管理：建立行政規(guī)范性文件制定主體資格審查及公示制度，對(duì)全市各級(jí)依法可以制定行政規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān)和組織進(jìn)行統(tǒng)一審核，公布行政規(guī)范性文件制定主體資格“清單”。

   審查范圍標(biāo)準(zhǔn)化——拉網(wǎng)式排查：成都市已制定的政府規(guī)章《成都市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》，把行政規(guī)范性文件的含義和特征加以制度定型，將所有行政規(guī)范性文件納入合法性審查范圍。

   審查內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化——表格式作業(yè)：制作《行政規(guī)范性文件備案審查標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)表》和《行政規(guī)范性文件（事前）合法性審查標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)表》。

   審查流程標(biāo)準(zhǔn)化——電子化管控：研發(fā)成都市行政規(guī)范性文件電子管理系統(tǒng)，將20個(gè)區(qū)（市）縣政府和51個(gè)市級(jí)行政規(guī)范性文件制定主體全部納入管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)審查過(guò)程網(wǎng)上記錄留痕。

   法律文書標(biāo)準(zhǔn)化——制式格式“雙統(tǒng)一”：編制行政規(guī)范性文件《合法性審查意見書》《合法性審查補(bǔ)充材料通知書》《備案審查意見書》《備案審查建議書》等9種格式化的法律文書范本，合法性審查的結(jié)論和意見，以規(guī)范的法律文書擬制、出具。

   “這是我們制定的《行政規(guī)范性文件備案審查標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)表》，以后市級(jí)部門和區(qū)縣報(bào)送的備案文件，我們將通過(guò)這套表來(lái)進(jìn)行審查。”成都市政府法制辦副主任王萬(wàn)俊告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者。

   王萬(wàn)俊從檔案柜里眾多《行政規(guī)范性文件備案審查標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)表》里任意取出一份，交到記者手上。

   打開一看，表格的抬頭填寫了處室、經(jīng)辦人、填寫日期、報(bào)送單位、文件編號(hào)等詳細(xì)信息，文件名稱：“成都市××區(qū)人民政府報(bào)送的關(guān)于《成都市××區(qū)人民政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)舊城改造規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償行為的通知》”。

   表格內(nèi)容分為共有部分和專有部分，共119項(xiàng)。

   “共有部分”74項(xiàng)，包括：文件性質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)3項(xiàng)，報(bào)備材料審查標(biāo)準(zhǔn)10項(xiàng)，文件制定主體和程序標(biāo)準(zhǔn)7項(xiàng)，行政主體標(biāo)準(zhǔn)11項(xiàng)，行政許可事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)15項(xiàng)，行政處罰事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)12項(xiàng)，行政強(qiáng)制事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)12項(xiàng)，其他事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)4項(xiàng)。

   “專有部分”專門對(duì)土地管理、房屋征收、稅收征管、行政事業(yè)收費(fèi)、工程招投標(biāo)、政府采購(gòu)等有關(guān)領(lǐng)域制定了45項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。

   每一項(xiàng)內(nèi)容后面，都有“是”與“否”的選項(xiàng)，有些選項(xiàng)還需在情況說(shuō)明欄里說(shuō)明原因。比如，在共有部分（五）第6項(xiàng)“文件是否存在限制其他地區(qū)企業(yè)（個(gè)人）到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)，或限制其他地區(qū)產(chǎn)品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)”，工作人員選擇了“是”，并在具體情況欄里寫道：對(duì)房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)自行做出限制性規(guī)定與上位法的規(guī)定不一致，不通過(guò)。

   “我們制作的這套表，對(duì)于工作人員來(lái)說(shuō)就像是一套判斷題。我們審查工作中常見的問(wèn)題在這套表里都有體現(xiàn)，把這套表用習(xí)慣了，可以極大減輕工作人員的負(fù)擔(dān)。”王萬(wàn)俊說(shuō)，僅去年，成都市政府法制辦開展的規(guī)范性文件事前、事后合法性審查（含修改意見建議）就達(dá)1100余件次，全市50余個(gè)部門，審查內(nèi)容涉及地方政府方方面面的領(lǐng)域和事項(xiàng)，而整個(gè)市政府法制辦工作人員不足30人，業(yè)務(wù)工作能力面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

   2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論”，將行政規(guī)范性文件監(jiān)督管理提升到貫徹依法治國(guó)基本方略的高度。然而，合法性審查“怎么審”“審什么”卻一直是一道全國(guó)性難題。

   王萬(wàn)俊稱，這套表最大的功效就是為政府法制機(jī)構(gòu)工作人員解決了合法性審查“審什么”“怎么審”的難題。

   “以前，做合法性審查主要是靠各自的專業(yè)能力和經(jīng)驗(yàn)，同一份文件，可能其他的同事來(lái)審查還會(huì)出現(xiàn)不同的結(jié)果。與此同時(shí)，法律、法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性和操作性問(wèn)題，給基層貫徹落實(shí)帶來(lái)了不少困難。如何規(guī)范抽象行政行為，一直是急需解決的問(wèn)題。”成都市青羊區(qū)政府法制辦主任黃友靜說(shuō)，這套表中很多內(nèi)容就是我們工作中常發(fā)現(xiàn)的一些具體問(wèn)題，也是起草部門容易忽視的一些問(wèn)題。這套表可以讓抽象的審查工作變得具體，盡可能地減少工作人員主觀因素對(duì)工作的影響，對(duì)于提高規(guī)范性文件的質(zhì)量也大有裨益。

   “我們研究了大量的法律、法規(guī)，把法律法規(guī)的禁止性規(guī)定和必然性要求，把政府文件制定中容易出現(xiàn)的錯(cuò)誤和問(wèn)題，一條一條地梳理出來(lái)。后來(lái)，又專門邀請(qǐng)大學(xué)教授、法律界人士論證、提意見。最后我們形成了兩套表，把審查內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化以表格的形式固定了下來(lái)。”王萬(wàn)俊說(shuō)。

   經(jīng)成都市政府法制辦認(rèn)真研究，專家反復(fù)論證，2015年9月制發(fā)《行政規(guī)范性文件備案審查標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)表（試行）》，2016年5月制發(fā)《行政規(guī)范性文件（事前）合法性審查標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)表》，在市政府法制辦內(nèi)部全面推行合法性審查標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)制度。

   王萬(wàn)俊表示，成都市政府法制辦以事前、事后審查“兩套表”為核心內(nèi)容，以清單制管理、電子化管控等為輔助，探索創(chuàng)建的行政規(guī)范性文件合法性審查標(biāo)準(zhǔn)體系目前已經(jīng)初步成形。

   “這兩套表，基本建立了適用于事后審查和事前審查的兩套較完備的行政規(guī)范性文件合法性審查標(biāo)準(zhǔn)體系，在全國(guó)尚屬首創(chuàng)。”成都市政府法制辦專家咨詢組成員、西南交通大學(xué)法學(xué)系教授鄧大鳴在接受記者采訪時(shí)說(shuō)，我國(guó)的法律、法規(guī)、規(guī)章數(shù)以萬(wàn)計(jì)，“事前審查表”中的81條和“事后審查表”中的這119條像是大海撈針，能做出這兩套表實(shí)屬不易。

   據(jù)王萬(wàn)俊介紹，在2010年之后，事前審查的數(shù)量慢慢增長(zhǎng)起來(lái)，并漸漸超越事后審查成為合法性審查的主要工作。事前審查和事后審查兩套表，主體內(nèi)容絕大部分都是可以重合的。事前審查表是在事后審查表的基礎(chǔ)上制定的，標(biāo)準(zhǔn)更簡(jiǎn)練，便于在實(shí)踐中應(yīng)用。

   《行政規(guī)范性文件（事前）合法性審查標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)表》涵蓋文件的性質(zhì)及報(bào)送材料、文件的制定程序、文件涉及的行政（管理）主體、文件涉及的行政許可、文件涉及的工程招投標(biāo)及政府采購(gòu)等9大板塊81項(xiàng)指標(biāo)。

   2016年5月，成都市政府某部門代市政府草擬了《關(guān)于加快成都創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的工作意見》，報(bào)市政府法制辦進(jìn)行合法性審查。

   經(jīng)工作人員審查，“意見”第二部分第（八）項(xiàng)中規(guī)定的“成都市創(chuàng)業(yè)投資和投資行業(yè)協(xié)會(huì)……協(xié)助政府主管部門做好創(chuàng)業(yè)投資備案及年檢工作”，不符合中辦、國(guó)辦印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》關(guān)于“剝離行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)現(xiàn)有的行政職能”等要求，要求起草部門進(jìn)行修改。

   這個(gè)審查意見正是根據(jù)《行政規(guī)范性文件（事前）合法性審查標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)表》第二部分“文件涉及的行政（管理）主體”第13項(xiàng)“文件確定的行政管理實(shí)施機(jī)關(guān)，是否有法律法規(guī)規(guī)章及上級(jí)文件依據(jù)”的指標(biāo)作出的，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)行使行政管理職能，違背職權(quán)法定原則，違背中辦和國(guó)辦的要求。

   提出審查意見后，該部門按照要求作了修改。修改為：“充分發(fā)揮成都市創(chuàng)業(yè)投資和股權(quán)投資協(xié)會(huì)作用，……協(xié)助創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)做好投資備案和年檢工作……”

   記者了解到，為完成這兩套表，成都市政府法制辦前前后后花了近兩年時(shí)間。

   “有些部門在制定文件時(shí)，極易把招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購(gòu)法里的規(guī)定混淆，我們將種種之類的情況做了專門的區(qū)分，比如事前審查表里的第65條‘文件是否存在將依法按照招標(biāo)投標(biāo)法進(jìn)行管理的事項(xiàng)調(diào)整為按政府采購(gòu)法進(jìn)行管理的情況’等。”王萬(wàn)俊說(shuō)，兩套表里每一項(xiàng)內(nèi)容都是經(jīng)過(guò)深思熟慮、細(xì)心推敲而總結(jié)出來(lái)的。

   四川大學(xué)法學(xué)院教授徐繼敏在接受記者采訪時(shí)說(shuō)，成都市政府法制辦合法性審查標(biāo)準(zhǔn)體系五大核心內(nèi)容中，“制定主體”“審查范圍”“審查流程”“法律文書”全國(guó)各地多有創(chuàng)新和嘗試，唯獨(dú)“審查內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)”是“成都創(chuàng)新”，在全國(guó)絕無(wú)僅有，為全國(guó)完善規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制貢獻(xiàn)了“智慧”，打上了“成都標(biāo)簽”。

   2015年11月，在國(guó)務(wù)院法制辦公室在昆明召開的完善規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制座談會(huì)上，成都市探索推行行政規(guī)范性文件標(biāo)準(zhǔn)化審查工作的做法得到國(guó)務(wù)院法制辦領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定，并被國(guó)務(wù)院法制辦公室確定為“全國(guó)完善規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制”試點(diǎn)單位，也是全國(guó)唯一副省級(jí)城市試點(diǎn)單位。

   試點(diǎn)以來(lái)，借助合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，成都市政府法制辦進(jìn)行事前審查500多件，向有關(guān)部門提出修改建議200多件；事后審查170件，糾正問(wèn)題文件20多件。

   “目前，這套標(biāo)準(zhǔn)體系僅在市本級(jí)層面推行，今年9月，將在全市范圍內(nèi)推廣。”王萬(wàn)俊介紹，成都市“行政規(guī)范性文件合法性審查標(biāo)準(zhǔn)化探索”項(xiàng)目今年申報(bào)了第四屆“中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”，目前已經(jīng)初評(píng)入圍，這是全國(guó)的專家、學(xué)者對(duì)成都探索的肯定和鼓勵(lì)。

   成都市城管委政策法規(guī)處處長(zhǎng)劉踐在城管系統(tǒng)已經(jīng)干了12年，他對(duì)這套標(biāo)準(zhǔn)體系“贊不絕口”。

   “法制辦抽象提煉的這81個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，讓我們的審查更有底氣了。我們都隱約覺(jué)得該做一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)出來(lái)，但我們做不出來(lái)，法制辦概括出來(lái)了，他們做了一項(xiàng)開創(chuàng)性的工作。”劉踐說(shuō)。

   在劉踐看來(lái)，這套標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)就是可識(shí)別、可操作、具有客觀公正性。

   “一套標(biāo)準(zhǔn)關(guān)鍵是要能用、管用。這套標(biāo)準(zhǔn)，還給我們劃清了邊界、指明了方向，比如判斷是不是規(guī)范性文件、程序合不合法、是不是涉及行政許可等。所有的成都市規(guī)范性文件都要按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)審查，很好地解決過(guò)去因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)模糊、不統(tǒng)一等出現(xiàn)的問(wèn)題，無(wú)論誰(shuí)來(lái)審，結(jié)果都是一致的。”劉踐說(shuō)，事前審查標(biāo)準(zhǔn)第81條還給各部門留了空間，成都市政府的50余個(gè)部門都可以把自己的一套審查標(biāo)準(zhǔn)裝進(jìn)這第81條之中。

   不過(guò)，在現(xiàn)實(shí)工作中，這套標(biāo)準(zhǔn)體系還不盡完善。

   成都市政府法制辦專家咨詢組成員提出了許多建議：現(xiàn)在是紙質(zhì)表格，最好是設(shè)計(jì)一個(gè)電子系統(tǒng)，成都市所有部門和區(qū)市縣都可以通過(guò)電腦來(lái)使用這套系統(tǒng)；事前審查的前80個(gè)指標(biāo)可以固化，最后一個(gè)可以各個(gè)部門自己來(lái)填充；把81條指標(biāo)進(jìn)行分級(jí)；加強(qiáng)對(duì)工作人員的指導(dǎo)培訓(xùn)等。

   據(jù)悉，近期，成都市政府法制辦將對(duì)市政府規(guī)章《成都市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》依法進(jìn)行修改，將標(biāo)準(zhǔn)化工作探索的成果轉(zhuǎn)化為立法成果，為規(guī)范性文件合法性審查工作提供更加完善的法制保障。

   “這套標(biāo)準(zhǔn)體系僅僅是1.0版本，我們將不斷完善和優(yōu)化，將來(lái)會(huì)有2.0、3.0、4.0版本。下一步，我們將強(qiáng)化科技支撐，努力將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智能檢索等現(xiàn)代信息技術(shù)和精細(xì)化管理、閉環(huán)式管理等現(xiàn)代管理方式，融入到合法性審查標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的制度設(shè)計(jì)和管理流程中，升級(jí)改造‘成都市行政規(guī)范性文件電子管理系統(tǒng)’，構(gòu)建行政規(guī)范性文件合法性審查標(biāo)準(zhǔn)化工作綜合平臺(tái)，努力實(shí)現(xiàn)‘制度＋科技’的電子化運(yùn)行模式。”王萬(wàn)俊說(shuō)。