專家：“國企分類”改革大局已定 混改焦點在經營權

　　上周，新華社下屬媒體報道，國企改革頂層設計方案已進入正式出臺前的倒計時，目前國務院已正式通過，有望在近期推出。昨日又有消息稱，中國計劃本月公布國有企業(yè)改革框架方案。

　　2013年11月，十八屆三中全會召開，新一輪國企改革大幕正式揭開。會議提出要積極發(fā)展混合所有制經濟，以管資本為主加強國有資產監(jiān)管等目標。如今近兩年時間過去，新一輪國企改革中央層面的頂層設計方案還沒有正式出臺。目前多省市出臺相應的改革文件。近期習近平總書記考察吉林時力挺國企改革，國企改革頂層設計方案出臺的呼聲日高。

　　國資問題研究專家、中國企業(yè)研究院首席研究員李錦近日接受了新京報專訪。他認為，國企改革頂層設計必須要以分類作為基礎?；旌纤兄聘母锏慕裹c是經營權的放開，而不是所有權的問題。

　　分類是國企改革的基礎

　　新京報：今年以來，國企改革總方案將要出臺的傳聞不絕于耳，也就是大家說的頂層設計，近期也有新一波動向。你預計頂層設計何時出臺？

　　李錦：何時出臺要看客觀條件具備，主觀上的需要，擇機出臺?，F在國企形勢向好，改革方案出臺條件具備。

　　新京報：你期待的頂層設計方案是什么樣的？

　　李錦：因為改革涉及不同層面的各類矛盾，實質是權利和資源的調整與重新配置，從某種程度上意味著是一次洗牌。所以頂層設計非常重要，需要總攬全局，統(tǒng)籌兼顧。

　　總方案是管指導思想、目標、方向、道路與原則的。而分類改革是一切改革的基礎與前提。這次國企改革頂層設計方案將有國有企業(yè)分類改革的內容，這將是一大創(chuàng)新與突破。

　　新京報：為什么認為分類是改革中特別重要的部分？

　　李錦：分類的問題牽涉到五大方面，一個體制問題，一個結構布局及重組問題，還有分類改革、分類監(jiān)管、分類考核和薪酬制定。這是國企改革的基礎性問題。如果房子不畫好圖紙、地基不打好，上面大樓就會出問題。

　　哪些該壟斷，哪些不該壟斷，哪些側重經濟效益，哪些側重社會效益，不分開，可能是一筆糊涂賬。這些年，國企一直面臨“盈利性使命”與“公共政策性使命”的訴求沖突。一方面，要通過盈利性來保證自己不斷發(fā)展壯大，另一方面，又要服務公共目標，常要干些不盈利的事。二元結構與兩難境地相伴相生。

　　正是由于國有企業(yè)使命矛盾的存在，才引起了這些年國有企業(yè)行為出現偏差，一方面在傳統(tǒng)制造業(yè)中過量的國有資本不斷制造新的過剩產能；另一方面，在關系國民經濟命脈、改善民生、國家長遠發(fā)展的重要領域中，國有資本的作用沒有充分發(fā)揮。

　　從國企領導人管理制度看，國企領導人同時承擔“企業(yè)家”和“黨政官員”的雙重角色，同時還可以規(guī)避兩種角色的風險，這種既“當官”又“掙錢”的角色混淆是極大的不公平，社會負效應突出。從這個角度看分類改革也非常迫切。

　　這一輪國企改革的重大突破，就是分類改革。因為這是整個改革的基礎與前提問題。李克強總理的2015年兩會報告，已經把國企分類改革列為國企改革七項任務的第一位，這是歷史上的第一次，可見大局已定。國企分類改革的文件，已作為單項文件列出。

　　新京報：具體應該怎樣分類，分類之后會有哪些變化？

　　李錦：針對不同類型的國企，公司治理結構會有所區(qū)別。例如，對于公益保障型國企的人員，可以參照公務員進行管理，公司不一定再去搞股份制改革，更不應該以上市為目的。對于競爭型國企，其利潤考核、用人分配和薪酬體制，都應該按照市場化的標準要求。

　　分類的完成，將為全面深化改革完成一個“奠基禮”。當然，劃分國企類型是一件十分復雜的事，同樣一個企業(yè)，要牽涉到主業(yè)與多業(yè)，同一個鏈條會牽涉到放開程度深淺，需要深入研究，不可一蹴而就，最后必然是“一企一策”。例如，中儲棉、中儲糧歸為保障型國企，對其考核首先要看是否完成了國家糧食與棉花的儲備任務。而中糧可以歸為競爭型國企，對其考核要按照市場標準進行。那么處于交界處的一些企業(yè)如何拆分與移交，這肯定是一個復雜的過程。

　　混改焦點應該是經營權

　　新京報：目前，國有企業(yè)對于改革，持什么態(tài)度？

　　李錦：整體上看是充滿期待，一邊嘗試，一邊等待。

　　有兩類情況對于改革迫不及待，一類是虧損的企業(yè)，希望通過改革打開新路子，不排除當成最后一根救命稻草的。一類是地方政府，債務負擔重，房地產已經無法支撐地方財政，對于企業(yè)改革充滿期待。而業(yè)績、待遇比較好的企業(yè)，自身改革的動力就沒有那么強了。

　　新京報：去年夏天，國資委公布了第一批試點央企和四項試點內容。試點與頂層設計是什么關系？

　　李錦：試點都在做，但還沒有公布。試點與頂層方案應該是相輔相成，要起表率與引路作用。頂層設計是設計圖，要轉化為施工圖，需要一個過程，下一步“設計圖”出來了，關鍵在于落實，畫好施工圖，是2015年下半年直到2016年的事情。

　　新京報：第二批改革試點央企會有哪些？會試點哪些內容？

　　李錦：現在都是猜測。第二批應該是在頂層設計之后，一是擴大試點范圍，二是擴大試點內容。其實地方國企改革試點，要更快些。

　　新京報：新一輪國企改革始于十八屆三中全會。當時提出了混合所有制、企業(yè)化向資本化轉變等重點。此次的頂層設計中，在堅持十八屆三中全會的精神的同時，是否有所更新？

　　李錦：這次頂層設計方案對十八屆三中全會應該是一脈相承的。但是，三中全會到現在21個月，好多情況發(fā)生了變化。人們的認識也發(fā)生了變化。改革中遇到的一些新問題，譬如混合所有制的地位問題，完善產權制度與防治國有資產流失關系問題，國企反腐敗與公司治理問題，一帶一路戰(zhàn)略實施導致外部開放促內部改革的發(fā)展思路問題，都積累了新的認識，需要重新審視。

　　對于混合所有制改革，三中全會之后半年間，出現一個刮風的狀態(tài)，制定目標，確定比例，少的占70%，多的占85%，幾乎所有公布國企改革意見的省份，都提出混合所有制的目標?；旄氖鞘侄?，不是目標，如果將手段定為目標，就是弄錯了。

　　對于推進國有企業(yè)改革，習近平總書記近期提出了三個“有利于”，即“推進國有企業(yè)改革，要有利于國有資本保值增值，有利于提高國有經濟競爭力，有利于放大國有資本功能?！眹蟾母锬康恼摰奶岢觯哂兄卮笠饬x，在實踐上有辨別是非、撥亂反正的作用。

　　所以，對于混改，要重新審視?；旌纤兄聘母飶?013年的“積極推動”已經變成今年的“有序實施”。

　　我一直呼吁，混改是手段不是目的，焦點應該是經營權，是生產力的提高，而不是所有權。所有權和經營權的分離才是改革的本來意義。我覺得，混合所有制改革應該稱為混合經濟改革，加上“所有制”三個字就復雜化了，重心被轉移了。

　　新京報：國有企業(yè)混合所有制的理想狀態(tài)是怎樣的？是否控股權在國家手里，經營權給市場？

　　李錦：改革重心不應該在國有企業(yè)收哪一塊、放哪一塊問題。焦點是經營權的市場化。衡量它的結果，是國有和民營兩個優(yōu)勢的結合，通過集成創(chuàng)新，形成最高效益。千萬不要把焦點放在所有權方面。我認為討論了一年，都沒有對準焦點。

　　我要強調的是，混合所有制改革不是國有企業(yè)改革的“重頭戲”，起碼現在不是。

　　新京報：最近外媒報道，建立國有資本投資公司和運營公司的方案批準了，有的解讀是建立中國版淡馬錫。中國的國有資本投資公司和運營公司應該是什么樣的？

　　李錦：淡馬錫的經驗是所有權和經營權的分開。我們改革的方向是市場化，核心問題是政企分開，焦點是經營權的放開，目的是增強國企活力、競爭力與影響力。淡馬錫的經驗在這些方面對我們是有啟發(fā)的。但是，中國有中國的國情，我們不能照搬淡馬錫的做法。

　　我始終強調國企改革的政企分開，需要切兩刀，一刀在政府和企業(yè)之間，建立國有資本投資公司和運營公司，完成政企分離；第二刀是出資人代表和職業(yè)經理人之間，使所有權和經營權分開，企業(yè)成為獨立的市場主體。在切開的同時，考慮結合的問題，其中包括加強黨的領導，加強出資人監(jiān)督，防止國資流失，監(jiān)管考核等。一個是分開，一個是結合，兩者不可偏廢；從操作上看，先分開，再結合。就是先切兩刀，再搞兩結合。

　　政府的事情是管資本，制定規(guī)則、投資預算、派干部（董事監(jiān)事）、監(jiān)管、考核，保值增值，現在很多人擔心切開后，就變成了三層框架，形成裁判員（政府），教練員（國有資本投資公司）、運動員（央企）的關系。但肯定不是一切了之，政府怎么調控，當市場失靈時，政府怎樣發(fā)揮作用，這是改革需要回答的。

　　員工持股應先設立紅線

　　新京報：今年年初，《中央管理企業(yè)負責人薪酬制度改革方案》正式實施，首批改革涉及72家央企負責人。近期，央企降薪的動作不少，甚至涉及非高管人員。新一輪國企改革中，市場化選聘是否就意味著要降薪？

　　李錦：央企高管薪酬與效益掛鉤，可以使得效益機制發(fā)揮更大的作用。同時，央企高管限薪后，也有利于消除兩極分化，調動更多人的積極性，但新政實施半年以來，政策沒有及時配套也是事實。導致業(yè)內存在不少擔憂的聲音。因為配套政策沒有出臺，很多職業(yè)經理人與出資人代表同樣被限薪，心里自然滋生埋怨情緒。

　　國企高管分為兩類：一類是出資人代表，包括董事會、監(jiān)事會成員；一類是職業(yè)經理人，包括總經理為代表的經理層。目前，職業(yè)經理人都是政府任命。隨著改革的不斷深化，會實行市場化選聘國企高管中的職業(yè)經理人。再一個加速國企中層干部由任命制轉化為聘任制，這將是一場觸及根本利益的沖擊。

　　可以預見的是，在國企全面限薪的同時，薪酬改革下一步的方向是加大市場化選聘的高管比例，由市場來定身價，真正實現通過薪酬激勵留住人才。市場化選聘不是意味著要降薪，而是加薪的合法化、制度化。

　　新京報：降薪的同時，國企改革試點之一的市場化選聘，應該怎樣進行？

　　李錦：肯定是先試點。可以實行內部培養(yǎng)和外部引進相結合的方法，逐步在國企內增加市場化選聘的經理，并制定和完善職業(yè)經理人制度。包括經理層成員任期制和契約化管理，自然會包括建立市場化退出機制。力爭通過3到5年，絕大部分國企都按照職業(yè)經理人制度選聘負責人。我看，全面推行實施的最后的時間點是2022年，不宜拖得太久。

　　到那時，市場化聘任的職業(yè)經理人的薪酬會普遍高于董事、監(jiān)事，甚至高出數倍?，F在任命制的干部將面臨重新“下?！钡倪x擇，特別是國企中年輕的一些干部，將面臨走向市場的重新選擇。

　　新京報：除了高管降薪、職業(yè)經理人，國家也提出并強調了另一種激勵機制，就是員工持股制度。這個話題曾引起廣泛討論。全民所有的資產，由個人持股是否合理？

　　李錦：員工持股確實會提高員工積極性，煥發(fā)活力。但現在標準沒出來，尤其要強調紅線意識。紅線沒出來，不能隨便上馬，先試點。

　　首先，按功能分類，哪些企業(yè)可以持股，國有獨資，不可以，市場競爭性的，可以。其次，企業(yè)的增量和存量中，增量可以持股，存量暫時不動。第三是持股比例，占百分比，設一條線；第四，管理層、經營層、科技層、基層員工等持股順序；第五，持股程序化、公開化；第六，誰來監(jiān)管，監(jiān)管的權力、責任，包括追責制度。這些紅線列出來之后，才能干。如果沒有紅線，非常容易造成流失。

　　現在說重組潮為時過早

　　新京報：從南北車開始，央企合并的各種分析和猜測此起彼伏。后來的核電、航運等，都在進行著相關的動作。合并重組，是否已經成為新一輪央企改革的主要方式？行業(yè)更加集中，是否是發(fā)展趨勢？

　　李錦：現在說重組潮，還為時過早。但重組目前出現了一個鮮明的趨勢，“一帶一路”是強力推手。重組后可以增加國際競爭和話語權，需要做大。其中，裝備制造業(yè)和交通運輸業(yè)，更為突出。機車、核電、運輸、通訊、建筑等行業(yè)，做大做強的需要也更為緊迫。再一個趨勢是，國內產業(yè)強勢企業(yè)的合并和產能過剩的企業(yè)合并重組。目前，前一趨勢更熱一些，后一趨勢要過一段才能熱起來。

　　國企布局調整與重組，有關部門正在起草文件，作為這次頂層設計的一部分，已經充分重視?？梢耘袛?，隨著國企改革的步伐加快，一帶一路戰(zhàn)略實施的加快，新一輪國企重組活動是可以預料到的趨勢。

　　我覺得，央企重組應該遵循幾個原則：國家需要的原則、企業(yè)自愿的原則、市場經濟的原則，主業(yè)集中的原則、提高效益的原則等。除了像南北車那樣出于國際競爭的“合二為一”外，央企重組還要從產業(yè)鏈的角度進行業(yè)務整合，整體產能輸出，取得國際合作，這樣能使國企重組產生更好的效益。

　　新京報：怎樣看待對于重組產生更強壟斷的擔心？

　　李錦：重組不是簡單合并做大就好。我覺得可以采取投資經營公司的構架，“統(tǒng)分結合，內外有別”的方針。同領域企業(yè)在海外業(yè)務方面通過合并打響中國品牌，在國內依舊保持相對獨立的市場競爭狀態(tài)，這種方式將更符合中國新常態(tài)下對企業(yè)的要求，有利于國企良性發(fā)展。如果簡單合并非常容易導致壟斷現象，影響上下游包括民企的發(fā)展，有可能與國企市場化改革的初衷相悖。

　　國企領導人同時承擔“企業(yè)家”和“黨政官員”的雙重角色，同時還可以規(guī)避兩種角色的風險，這種既“當官”又“掙錢”的角色混淆是極大的不公平，社會負效應突出。從這個角度看分類改革也非常迫切。——李錦