檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟：明確檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中定位

   從黨的十八屆四中全會(huì)提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，到全國人大常委會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟試點(diǎn)，再到最高人民檢察院發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》（下稱《試點(diǎn)方案》），檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)提起公益訴訟已經(jīng)于法有據(jù)，期待付諸實(shí)踐。對(duì)于實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)如何提起公益訴訟問題，有關(guān)專家學(xué)者發(fā)表了見解。

  要集中精力關(guān)注群眾反映大的領(lǐng)域

   7月1日，十二屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過決定，授權(quán)最高檢在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點(diǎn)。

   接著，最高檢在《試點(diǎn)方案》中也明確了試點(diǎn)的案件范圍———民事公益訴訟的案件范圍確定為污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的案件；行政公益訴訟的案件范圍確定為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，造成國家和社會(huì)公共利益受到侵害的案件。試點(diǎn)期間，重點(diǎn)是對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟。

   損害國家和社會(huì)公共利益的行為涉及的領(lǐng)域眾多，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟為什么要有范圍的限制？西南政法大學(xué)教授劉藝認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物等方面受現(xiàn)實(shí)條件所限，無法對(duì)所有侵害國家和社會(huì)公共利益的行為進(jìn)行監(jiān)督。因此，公益訴訟試點(diǎn)確定的案件范圍是社會(huì)力量較難予以監(jiān)督的領(lǐng)域，如生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、國有資產(chǎn)保護(hù)和食品藥品安全等。

   中國政法大學(xué)教授薛剛凌也認(rèn)為，鑒于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟仍處于試點(diǎn)階段，不宜將提起公益訴訟的領(lǐng)域放得過寬，可以先就社會(huì)關(guān)注度高的領(lǐng)域開展實(shí)踐，在積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大到其他領(lǐng)域。

   “檢察機(jī)關(guān)探索提起公益訴訟，要集中精力關(guān)注人民群眾反映問題多的領(lǐng)域，真正在維護(hù)國家和社會(huì)公共利益上下功夫。行政公益訴訟試點(diǎn)期間主要集中在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，也正是基于這個(gè)原因。”全國檢察業(yè)務(wù)專家、國家檢察官學(xué)院河南分院副院長田凱告訴記者。

  以“公益訴訟人”身份提起訴訟

   在檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)的身份不是“原告”也不是“公訴人”，而是“公益訴訟人”，在民事公益訴訟中，可以向法院提出停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請(qǐng)求；在行政公益訴訟中，可以向法院提出撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)、確認(rèn)行政行為違法或無效等訴訟請(qǐng)求。

   中國政法大學(xué)副校長馬懷德教授認(rèn)為，明確檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的定位非常重要。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的身份應(yīng)當(dāng)是公共利益的代表，提起公益訴訟的目的不是為了維護(hù)檢察機(jī)關(guān)自身的利益，也不是單純地實(shí)施法律監(jiān)督，而是為了保護(hù)公共利益。

   值得注意的是，《試點(diǎn)方案》將民事和行政公益訴訟案件來源限定在“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，檢察機(jī)關(guān)將如何依法履職？

   劉藝告訴記者，“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”是指檢察機(jī)關(guān)在開展偵監(jiān)、公訴、反貪、反瀆、預(yù)防、民行、控告等檢察業(yè)務(wù)時(shí)，依職權(quán)發(fā)現(xiàn)的損害國家和社會(huì)公共利益的違法行為線索。她說，這一規(guī)定要求檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各個(gè)部門之間應(yīng)盡快建立信息共享與傳送平臺(tái)。

   田凱認(rèn)為，公益訴訟的案件來源限制在檢察機(jī)關(guān)在“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，在實(shí)踐中一方面要嚴(yán)格執(zhí)行這個(gè)規(guī)定，不能隨意擴(kuò)大案件來源。另一方面也要嚴(yán)格履行職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)時(shí)，要注意發(fā)現(xiàn)公益訴訟的案件線索，積極推動(dòng)這項(xiàng)工作深入開展。

  提起公益訴訟要經(jīng)過訴前程序

   建立完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，重點(diǎn)在訴訟程序設(shè)計(jì)。7月1日，全國人大常委會(huì)審議通過的關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定指出，試點(diǎn)工作應(yīng)當(dāng)穩(wěn)妥有序，遵循相關(guān)訴訟制度原則。設(shè)置訴前程序，強(qiáng)調(diào)提起公益訴訟前，檢察院應(yīng)當(dāng)依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)，或者督促、支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟。

   北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟之前，應(yīng)窮盡非訴監(jiān)督程序，例如，向違法、失職、瀆職的行政機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出檢察建議，促使行政系統(tǒng)自行糾正和追責(zé)。只有在非訴監(jiān)督程序不能解決問題或基本不能解決問題的情況下，才應(yīng)啟動(dòng)行政公益訴訟。

   “訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必經(jīng)程序。”劉藝告訴記者，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟是一種輔助機(jī)制，應(yīng)充分發(fā)揮法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起民事公益訴訟能動(dòng)性，因此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)首先支持或者督促法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起訴訟。行政公益訴訟的訴前程序具有威懾力，能促使行政機(jī)關(guān)在訴前及時(shí)糾正違法行為，提高行政救濟(jì)的效率，有效節(jié)約司法資源。（記者 賈陽）