作者：張大德
公益訴訟，在我國不是一個法律上的明確概念，而只是學界使用的術語。公益訴訟的核心內涵在于，它是因保護國家或者社會公共利益而提起的訴訟，在起訴主體和審理上都與普通的訴訟存在著差異。在過去的實踐中，公益訴訟往往因無法可依而處于“進退兩難”的尷尬境地，但2012年8月31日全國人大常委會通過的《民事訴訟法》修正案首次出現了有關公益訴訟的規定，這對我國公益訴訟制度的研究和發展具有里程碑式的進步意義。正如最高人民法院副院長江必新所言“訴訟利益正由‘原告的私人權益向‘公共利益私人利益平衡’過渡”。
一、對公益訴訟起訴主體界定的思考
新修改的《民事訴訟法》規定對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。由此可見公益訴訟的起訴主體為“法律規定的機關和有關組織”，將起訴主體這樣界定，符合目前我國公益訴訟制度的發展和國情，具有充分的理由：
（一）法律規定的機關和有關組織自身具有優勢
在實踐中，公民個人提起公益訴訟困難重重，經常面臨不被受理或者即使受理了訴訟請求最終仍被駁回的結果。如2011年北京的張女士因不滿“每次通話不足一分鐘按一分鐘計費”的收費方式，將中國移動通信集團北京有限公司告上法庭，但是法院一審判決駁回訴訟請求，上訴后，二審維持了原判。而法律規定的機關和有關組織卻在很多方面具有優勢。首先，機關和組織承擔訴訟成本的能力較個人強，更便于提起訴訟和提高訴訟效率。其次機關和組織通常有具備專門知識的人員，熟悉相關法律法規和訴訟程序，能夠更加有效的進行訴訟，節省訴訟成本。
（二）公益訴訟在我國還處于探索階段，需不斷完善
在國外，公益訴訟制度發展較為成熟，如印度經過幾十年的實踐和探索，將提起公益訴訟的主體資格授予了非政府組織、單位或者個人。而我國此前并沒有公益訴訟相關立法，加之與他國基本國情的差異，不能盲目借鑒他國經驗，一步到位的把起訴主體界定到個人。歷史規律也充分表明，社會的發展和制度建設都需要經歷一個探索——實踐——完善的過程。只有在實踐中不斷總結和發展，才能建立起符合國情的制度，公益訴訟起訴主體界定為法律規定的機關和有關組織，正是最終實現主體到個人的過渡階段。
二、未將公民個人納入公益訴訟起訴主體的合理性
在公益訴訟制度健全的國家中，只有美國、加拿大、瑞典等少數國家在相關法律中明確規定公民可以提起公益訴訟，而大多數國家公益訴訟起訴主體主要為有關國家機關或者社會團體。可見，我國法律未將公民個人作為公益訴訟的起訴主體有其合理性：首先，普通公民對涉及公共利益事件的相關規定認識不是很準確，可能存在該事件本可以通過非訴方式解決，而公民卻選擇啟動訴訟程序要求解決的情況，這就可能在一定程度上造成司法資源的浪費。其次，我國公益訴訟制度剛剛起步，訴訟程序、訴訟范圍等都還需要更加明確細致的規定，賦予公民個人起訴資格則存在更多需要細化的條件和限制，這些原因都表明我國目前不宜將公民個人納入公益訴訟的主體范圍。
三、公益訴訟運行的思考
新修改的《民事訴訟法》關于公益訴訟的規定是一個原則性的條文，只是大體上確定了公益訴訟的受案范圍和起訴主體，對于在實踐中的具體實施和運用還需要有關部門進一步制定詳細的規定。對于公益訴訟的實際運行筆者有如下幾點設想：
（一）相關部門要完善公益訴訟實施的配套措施
任何一部獨立的單行法都有一套相關配套措施或者實施細則以明確和補充法律條文的規定，便于司法實踐運用。全國人大常委會、最高人民法院等部門也應制定相應的配套措施、司法解釋或者實施意見，進一步細化公益訴訟法律條文的內容。如“法律規定的機關和組織”具體是哪些法律應當進行規定，這些機關和組織包括哪些等內容，只有細化和明確了這些內容，才能起到指導人民法院處理公益訴訟案件，作出準確合法裁判的作用。
（二）建立公民個人與有關機關或者組織之間的信息交流平臺
雖然公民個人未被納入公益訴訟主體范圍，但是并不意味著限制公民的權利，如《消費者權益保護法》規定，消費者有權檢舉、控告侵害消費者權益的行為。《民事訴訟法》規定公民個人不能直接提起公益訴訟，但是為了保障公民對侵權行為的監督權的行使，有權提起公益訴訟的機關或者組織應當建立信息交流平臺，便于公民反映損害公共利益的行為，請求其提起公益訴訟，同時便于公民及時知悉有關事件的處理情況。另外，對于公民反映的情況，有關機關和組織應當進行調查核實，作出初步處理，必要時需要提起公益訴訟的，以自己的名義及時起訴，維護公共利益。
綜上所述，公益訴訟進入法律視野，被法律所明確是我國公益訴訟制度構建探索中一個劃時代的發展，對于公共權益的維護具有深遠意義，也是法治發展的一個里程碑。在實踐過程中，需要不斷總結經驗，在借鑒公益訴訟制度健全國家經驗的基礎上，結合我國具體國情加以完善，使我國的公益訴訟制度日趨成熟。
（作者單位：陜西省鎮巴縣人民法院）
