全國(guó)人大擬修改立法法：地方政府限行限購(gòu)或受限
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中國(guó)網(wǎng)訊 正在召開(kāi)的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議了立法法修正案草案。其中，草案中的地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或增加其義務(wù)的規(guī)范引發(fā)各界關(guān)注。這意味著，一些限行、限購(gòu)、限貸等地方限制性行政手段，今后將不能再“任性”；而且一旦有些地方規(guī)章實(shí)施滿(mǎn)兩年，接下來(lái)要么依法成為地方性法規(guī)，要么就得及時(shí)廢止。
據(jù)了解，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)后將匯總草案二審過(guò)程中的意見(jiàn)，對(duì)立法法修正案草案進(jìn)行第三次審議。
■嚴(yán)格規(guī)范地方政府權(quán)限
全國(guó)人大常委會(huì)法律委員會(huì)主任委員喬曉陽(yáng)介紹，在草案一審中和之后征求意見(jiàn)過(guò)程中，有的常委會(huì)委員、地方和社會(huì)公眾提出，目前一些涉及公民權(quán)利義務(wù)方面的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)，而不是制定地方政府規(guī)章，為此建議進(jìn)一步明確地方政府性規(guī)章與地方性法規(guī)的權(quán)限劃分。
對(duì)此，草案二審稿第82條對(duì)制定地方政府性規(guī)章的范圍限定為“城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面的事項(xiàng)”。明確沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作為依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。修正案草案同時(shí)還規(guī)定，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿(mǎn)兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人大或其常委會(huì)制定地方性法規(guī)。
長(zhǎng)期以來(lái)，一些涉及公民權(quán)利義務(wù)方面的民生事項(xiàng)，原本應(yīng)該制定地方性法規(guī)，但卻僅僅制定了地方政府規(guī)章。一些地方的限購(gòu)、限行、限貸等行政手段對(duì)公民權(quán)利造成侵犯、僭越的事情時(shí)有發(fā)生，恣意減損公民的權(quán)利或增加其義務(wù)。
如果立法法修正案草案的新增規(guī)定日后獲得通過(guò)，那么一些實(shí)施已經(jīng)超過(guò)兩年的地方性規(guī)章或紅頭文件將面臨法治的考驗(yàn)，若想繼續(xù)實(shí)施則必須經(jīng)本級(jí)人大立法程序，上升為地方性法規(guī)。而一些與上位法明顯相抵觸的地方性規(guī)章則須及時(shí)修改或廢止。
■更加注重保障公民權(quán)益
對(duì)于如何防止損害公民合法權(quán)益的地方性法規(guī)、規(guī)章出臺(tái)，常委會(huì)組成人員提出了不少意見(jiàn)和建議。
劉振起委員說(shuō)，考慮到許多地方性法規(guī)和條例直接涉及群眾切身利益，社會(huì)關(guān)注度比較高，對(duì)于怎樣征求群眾意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)規(guī)范得具體些，對(duì)制定地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等媒介公開(kāi)征求意見(jiàn)這樣一些具體的內(nèi)容明確作出規(guī)定。
列席常委會(huì)的全國(guó)人大代表?xiàng)钫鹫J(rèn)為，個(gè)別地方立法質(zhì)量不高，建議在出臺(tái)地方性法規(guī)、規(guī)章之前建立立法前評(píng)估制度，由立法機(jī)關(guān)委托第三方，對(duì)立法項(xiàng)目的合法性、必要性、可行性進(jìn)行評(píng)估，這樣可以把好立法項(xiàng)目的準(zhǔn)入關(guān)。
不難看出，此次立法法修改的部分內(nèi)容，一是更加注重保障公民權(quán)益。只要關(guān)系到公民合法權(quán)利和義務(wù)的地方性法規(guī)和規(guī)章都要于法有據(jù)。通過(guò)對(duì)地方政府規(guī)章與法規(guī)的權(quán)限劃分，也進(jìn)一步厘清地方政府權(quán)力的邊界。二是體現(xiàn)了對(duì)法律的尊重。憲法、法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章嚴(yán)格按照一定的層級(jí)關(guān)系，立法法的修改就是要用法律確定這種關(guān)系。
北京市匯佳律師事務(wù)所主任、北京市消費(fèi)者協(xié)會(huì)法律顧問(wèn)邱寶昌認(rèn)為，原來(lái)的立法法“非常原則”，很多規(guī)定和法條有很強(qiáng)的概括性，這樣很容易造成對(duì)公民減損權(quán)利或者增加義務(wù)。立法法修正案草案這一亮點(diǎn)可以更好地保護(hù)公民的合法權(quán)益。限行、限購(gòu)、搖號(hào)，都存在法律依據(jù)不足的問(wèn)題，都是在極端情況下施行的，法律依據(jù)值得商榷。行政手段可能確實(shí)行之有效，但是不一定合法，不一定公平，如果要達(dá)到公平，必須通過(guò)立法的手段。
良法是善治的前提，各級(jí)政府需要不斷提高開(kāi)門(mén)立法、科學(xué)立法、民主立法的水平。這就需要立法時(shí)更加注重拓寬群眾有序參與的途徑，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)。與此同時(shí)，也要防止有些部門(mén)和地方利益被法律化，不能讓公民權(quán)利被“合法”侵犯。
■熱點(diǎn)
1.單雙號(hào)限行常態(tài)化被批侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利
全國(guó)人大常委會(huì)26日下午分組審議了大氣污染防治法修訂草案。草案第45條系向地方授權(quán)限制機(jī)動(dòng)車(chē)通行的條款，此授權(quán)條款或?qū)⒊蔀椤皺C(jī)動(dòng)車(chē)單雙號(hào)限行常態(tài)化”的法律依據(jù)。
很多全國(guó)人大常委會(huì)委員審議時(shí)表示，這個(gè)條款屬于不當(dāng)授權(quán)條款，應(yīng)當(dāng)予以刪除。有的委員建議即使保留修改此條款，也必須增加相應(yīng)的限定條件，而且要明確規(guī)定補(bǔ)償措施。總之，立法不能隨便給單雙號(hào)限行常態(tài)化“開(kāi)口子”。
李安東委員說(shuō)，草案中涉及機(jī)動(dòng)車(chē)限行的內(nèi)容有2條，一是第45條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染狀況，可以規(guī)定限制、禁止機(jī)動(dòng)車(chē)通行的類(lèi)型、排放控制區(qū)域和時(shí)間，并向社會(huì)公告”。二是第72條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級(jí)，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)應(yīng)急需要可以采取包括限制或者禁止部分機(jī)動(dòng)車(chē)行駛等應(yīng)急措施。”后者屬于應(yīng)急措施，臨時(shí)限行，群眾可以理解，也是能夠支持的。但第45條很可能就為機(jī)動(dòng)車(chē)單雙號(hào)限行常態(tài)化提供了法律依據(jù)，顯然不合適。
“建議刪除草案第45條。”吳曉靈委員直言，機(jī)動(dòng)車(chē)在污染比較嚴(yán)重的時(shí)候，可以采取措施進(jìn)行部分限行或者禁行，第72條已經(jīng)規(guī)定了有大氣污染緊急情況時(shí)，可以限制或者禁止部分車(chē)輛的行駛，我認(rèn)為短期的應(yīng)急措施已經(jīng)在第72條當(dāng)中體現(xiàn)了，第45條體現(xiàn)的是什么呢？是長(zhǎng)期措施。
“現(xiàn)在北京是一周限制一天。從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，這是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。”吳曉靈委員說(shuō)，奧運(yùn)會(huì)時(shí)為了保障空氣質(zhì)量，對(duì)汽車(chē)實(shí)行單雙號(hào)限行，于是政府開(kāi)始熱衷于采取行政措施限制車(chē)輛行駛。買(mǎi)了一個(gè)車(chē)，一個(gè)月有四天不能用，其實(shí)本身就是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害。現(xiàn)在一周限行一天，迫使有些家庭買(mǎi)好幾輛車(chē)，那么如果單雙號(hào)限行就迫使更多的人再買(mǎi)車(chē)。
很多常委會(huì)委員與吳曉靈持相同意見(jiàn)。姚勝委員說(shuō)：“我贊成吳曉靈委員的意見(jiàn)，建議刪去第45條的內(nèi)容。”李安東委員說(shuō)：“這種條款不應(yīng)列入草案。我們討論立法法修改中也涉及這個(gè)問(wèn)題，要限制對(duì)地方政府的授權(quán)。”
2.即使保留修改第45條，也要嚴(yán)格限定條件和補(bǔ)償措施
“單雙號(hào)限行常態(tài)化是個(gè)利益平衡問(wèn)題。”沈春耀委員說(shuō)，問(wèn)題是“度”在哪里，“理”在哪里？需要有很好的政策說(shuō)明。現(xiàn)在的45條似乎還不太清楚，可以理解成是臨時(shí)的，也可以理解成是“常態(tài)化”和“永久性”的。這里只是說(shuō)“可以”，這是一個(gè)很大的法律授權(quán)。
“比如南京青奧會(huì)或者國(guó)家公祭日活動(dòng)、北京APEC會(huì)議或者早幾年的奧運(yùn)會(huì)，機(jī)動(dòng)車(chē)限行是一個(gè)特定時(shí)段里的一個(gè)特別措施。如果作為一個(gè)常態(tài)性的公共政策，就很值得研究了。”沈春耀委員說(shuō)，關(guān)鍵是要把道理和底線(xiàn)說(shuō)清楚。政府沒(méi)有必要給老百姓增添不必要的擔(dān)憂(yōu)和煩惱。
董中原委員說(shuō)，即使保留這一條，也必須明確政府的補(bǔ)償措施，否則政府的權(quán)力太大，私權(quán)利難以得到保護(hù)。立法應(yīng)當(dāng)妥善平衡好公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系。
李安東委員認(rèn)為，即使單雙號(hào)限行常態(tài)化，也不一定能夠解決汽車(chē)保有量總量控制問(wèn)題。單雙號(hào)一限行，依現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，很多家庭都會(huì)買(mǎi)兩輛車(chē)，甚至是三輛、四輛車(chē)，會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的資源浪費(fèi)和行車(chē)?yán)щy。
李安東委員說(shuō)，在當(dāng)前意見(jiàn)分歧很大的情況下，建議慎重考慮第45條有關(guān)機(jī)動(dòng)車(chē)限行的內(nèi)容。如果要寫(xiě)，也應(yīng)該規(guī)定相應(yīng)的限定條件，而且要有補(bǔ)償措施。
主題詞：
