江蘇姜堰依據(jù)檢察建議排查農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營情況
“代耕”“代種”誘發(fā)農(nóng)地糾紛需重視
稿件來源: 法制日?qǐng)?bào)——法制網(wǎng)
土地“代耕”“代種”情況通常發(fā)生在同村鄉(xiāng)里或本家親戚之間,如果糾紛解決不好,對(duì)于當(dāng)事人甚至全村的和諧穩(wěn)定都是一個(gè)潛在威脅
□法制網(wǎng)記者丁國鋒 □法制網(wǎng)通訊員葛東升 王慰
當(dāng)前,由“代耕”“代種”等土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范行為引起的土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件呈多發(fā)態(tài)勢。此類案件牽涉面廣、社會(huì)影響大,成為農(nóng)村地區(qū)一個(gè)不穩(wěn)定因素。
前不久,江蘇省泰州市姜堰區(qū)沈高鎮(zhèn)人民政府對(duì)檢察機(jī)關(guān)根據(jù)一起“一畝六分地”抗訴案件發(fā)出的檢察建議積極回應(yīng),首次對(duì)39戶230余畝土地流轉(zhuǎn)規(guī)范登記工作,對(duì)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營情況摸底調(diào)查,嚴(yán)格區(qū)分“土地承包經(jīng)營權(quán)人”和“實(shí)際耕種人”關(guān)系,為全面推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作打好基礎(chǔ)。姜堰區(qū)委常委、政法委書記張士林表示,這項(xiàng)工作將實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶家庭成員界定、位置界定、面積界定、用地性質(zhì)界定“四個(gè)清楚”,讓農(nóng)民放心流轉(zhuǎn)土地。另外,還將大力推動(dòng)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心,構(gòu)建區(qū)鎮(zhèn)村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。
1.6畝土地引發(fā)糾紛
1998年,原姜堰市(姜堰區(qū)前身)官莊鎮(zhèn)東華村實(shí)施土地二輪承包,村民吳長山一家承包了5.1畝土地并取得土地承包經(jīng)營權(quán)證書。此后,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并,東華村并入沈高鎮(zhèn)華揚(yáng)村。
2003年吳長山去世后,其子吳愛鳳外出打工,并將5.1畝地中的1.6畝土地交吳茂榮耕種,雙方未訂立書面協(xié)議。2005年,江蘇省開始免征農(nóng)業(yè)稅,并對(duì)種地農(nóng)民給予補(bǔ)貼。同年6月,沈高鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)戶實(shí)際耕種田畝數(shù)進(jìn)行核查,以戶為單位制作《農(nóng)戶土地承包基本情況表》以便發(fā)放補(bǔ)貼,核查中,將上述1.6畝土地登記在吳茂榮名下。
2010年11月,吳愛鳳向法院提起訴訟,請(qǐng)求判令吳茂榮返還其代為耕種的1.6畝土地。一審、二審法院認(rèn)為,雙方雖然沒有簽訂轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)書面協(xié)議,但根據(jù)2005年沈高鎮(zhèn)《農(nóng)戶土地承包基本情況表》,爭議土地已登記在吳茂榮名下。登記時(shí),吳愛鳳并沒有提出異議,故認(rèn)定雙方當(dāng)事人承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓成立并生效,駁回了吳愛鳳的訴訟請(qǐng)求。
2013年6月,吳愛鳳向泰州市姜堰區(qū)人民檢察院申訴。檢察院認(rèn)為,《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定:土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),應(yīng)當(dāng)遵循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t……采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn),雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同,采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意。此案中,吳茂榮與吳愛鳳之間既沒有簽訂書面轉(zhuǎn)讓合同,也沒有支付過轉(zhuǎn)讓對(duì)價(jià),故依法不能認(rèn)定爭議土地的承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生過轉(zhuǎn)讓。
此外,農(nóng)村土地承包法第三十八條還規(guī)定,“土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn),當(dāng)事人要求登記的,應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記”。由此可見,辦理土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記部門是縣級(jí)以上人民政府,沈高鎮(zhèn)人民政府并無登記的職能,其《農(nóng)戶土地承包基本情況表》所載內(nèi)容既不能產(chǎn)生土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移登記的法律效果,也不能證明雙方當(dāng)事人對(duì)轉(zhuǎn)讓土地達(dá)成合意,故原審判決認(rèn)定的事實(shí)缺乏證據(jù)證實(shí),判決不當(dāng)。
經(jīng)姜堰區(qū)檢察院提請(qǐng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)抗訴,2013年12月,泰州市中級(jí)人民法院再審判令吳茂榮返還代耕土地1.6畝給吳愛鳳。此案于當(dāng)年年底執(zhí)行完畢。
農(nóng)村土地糾紛增多
據(jù)了解,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范的情況在農(nóng)村普遍存在,僅以姜堰區(qū)沈高鎮(zhèn)為例,檢察機(jī)關(guān)在走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn):這種未辦理土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記的“代耕”現(xiàn)象涉及50余戶。“限于法律意識(shí)淡薄,土地承包流轉(zhuǎn)不規(guī)范的危害還沒有被充分認(rèn)識(shí)。對(duì)于農(nóng)民來說,土地是‘命根子’；對(duì)于社會(huì)來說,土地維系著農(nóng)村的穩(wěn)定。”承辦檢察官陳莉說,2013年12月,姜堰區(qū)檢察院向沈高鎮(zhèn)人民政府、華揚(yáng)村村委會(huì)發(fā)出檢察建議,建議對(duì)此類情況進(jìn)行全面調(diào)查,完善土地承包合同手續(xù),積極做好矛盾調(diào)處工作,消除糾紛隱患。目前,沈高鎮(zhèn)已經(jīng)做好39戶230余畝土地流轉(zhuǎn)規(guī)范登記工作。
記者采訪發(fā)現(xiàn),土地“代耕”“代種”情況通常發(fā)生在同村鄉(xiāng)里或本家親戚之間,如果糾紛解決不好,對(duì)于當(dāng)事人甚至全村的和諧穩(wěn)定都是一個(gè)潛在威脅,而且此類案件涉及農(nóng)民的根本利益,當(dāng)事人情緒對(duì)抗激烈,處理不好容易激化矛盾。案件進(jìn)入訴訟后時(shí)間跨度長,最終以判決方式結(jié)案,調(diào)解結(jié)案的較少,不利于當(dāng)事人關(guān)系的修復(fù)和農(nóng)村工作的開展。
據(jù)了解,在稅改前,農(nóng)民在土地上的收入甚微,許多人紛紛選擇外出打工,留在家里的勞動(dòng)力不足以耕田種植,于是出現(xiàn)大量的田地拋荒,有關(guān)政府部門于是鼓勵(lì)外出打工的土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地轉(zhuǎn)給他人耕種。稅改后,不僅農(nóng)業(yè)稅減免,而且國家為鼓勵(lì)農(nóng)民種糧,給予補(bǔ)貼以作獎(jiǎng)勵(lì)。農(nóng)業(yè)收成好,糧價(jià)上漲,使得農(nóng)民感覺到種地掙錢,于是土地承包經(jīng)營權(quán)人紛紛開始要回土地,而實(shí)際耕種人不愿意退還,由此引發(fā)的糾紛在近幾年持續(xù)增多。
由于目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本處于自發(fā)狀態(tài),缺乏政府有關(guān)部門的規(guī)范、監(jiān)督和指導(dǎo),致使土地流轉(zhuǎn)中的失范問題比較普遍。主要表現(xiàn)為“代耕”“代種”只有口頭約定,即使有流轉(zhuǎn)協(xié)議的,也是條款不齊全,權(quán)利義務(wù)不明確,當(dāng)事人大多私下協(xié)商,不到發(fā)包方進(jìn)行備案。再加上各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在登記土地承包情況時(shí),未嚴(yán)格區(qū)分“土地承包經(jīng)營權(quán)人”和“實(shí)際耕種人”,造成土地承包經(jīng)營權(quán)屬不明。
明確權(quán)利化解糾紛
土地是農(nóng)民賴以生存的基本生產(chǎn)資料,土地流轉(zhuǎn)糾紛案件往往牽涉到農(nóng)民的切身利益和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡關(guān)系,處理不慎極有可能造成矛盾激化,影響社會(huì)穩(wěn)定。解決好這類糾紛要依靠司法機(jī)關(guān)的依法審判,更要依靠政府、農(nóng)村基層組織等各方面的力量,完善制度,從源頭上解決矛盾。
檢察官建議,首先要完善規(guī)范二輪承包。對(duì)照土地承包經(jīng)營權(quán)原始登記底冊(cè),對(duì)現(xiàn)有土地承包歸戶清冊(cè)和農(nóng)戶土地承包基本情況表記載錯(cuò)誤的予以糾正。在將來的土地承包情況調(diào)查中,進(jìn)一步細(xì)化土地承包歸戶清冊(cè)、農(nóng)戶土地承包基本情況表,登記中注重嚴(yán)格區(qū)分“土地承包經(jīng)營權(quán)人”和“實(shí)際耕種人”,做到對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營現(xiàn)狀了解全面。
另外,要及時(shí)開展相關(guān)法律法規(guī)的宣傳。通過各種宣傳、走訪方式,及時(shí)告知農(nóng)戶《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》中關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定,鼓勵(lì)農(nóng)戶樹立法律意識(shí),在土地流轉(zhuǎn)過程中簽訂相關(guān)書面合同,明確流轉(zhuǎn)內(nèi)容,保障自身合法權(quán)益。還要建立多元化的流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)糾紛的政策性強(qiáng),牽涉面廣,為了切實(shí)保障當(dāng)事人權(quán)益,應(yīng)合理分流糾紛,及時(shí)調(diào)解糾紛,緩和社會(huì)矛盾。在有效發(fā)揮法律救濟(jì)渠道的同時(shí),還應(yīng)積極探尋其他糾紛解決機(jī)制,以利于矛盾的根本解決,力爭把糾紛解決在萌芽狀態(tài)。
同時(shí)要建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制。十八屆三中全會(huì)提出,在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的前提下,賦予農(nóng)民對(duì)承包地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能,允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上流轉(zhuǎn)、發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。新的政策賦予了農(nóng)民更多的機(jī)遇,同時(shí)也帶來了相當(dāng)大的挑戰(zhàn)。在農(nóng)民法律意識(shí)尚為欠缺的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下,政府部門和相關(guān)組織機(jī)構(gòu)必須承擔(dān)起指導(dǎo)和監(jiān)督的職責(zé),有力保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。
（責(zé)任編輯:于洋）
