中國城鎮化將出規劃 倒逼戶籍制度等改革

從中共十八大明確提出“要堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路”，到不久前召開的中央城鎮化工作會議明確了推進新型城鎮化的基本原則和重點任務，中國新型城鎮化經歷了2013年整整一年的思路梳理、政策準備。磨刀不誤砍柴工。這種審慎與周密，不僅凸顯出城鎮化在未來5-10年中國發展布局中的重要性，也預示著中國城鎮化將更加注重質的提升，令人期待。

　　改革戶籍制度為突破口 消除城市內部二元結構

　　改革開放30多年來，中國城鎮化率保持平均每年1%的增速。國家統計局數據顯示，這一數字由1978年的17.9%上升到2012年的52.6%，已與世界平均水平大體相當。然而，按戶籍人口計算，中國的城鎮化率僅為35%左右，遠低于2011年世界52%的平均水平。

　　國務院總理李克強多次指出，新一屆政府強調的新型城鎮化是以人為核心的城鎮化。城鎮化不能靠“攤大餅”，要注意防止城市病，不能一邊是高樓林立，一邊是棚戶連片。

　　今年5月，李克強主持召開的國務院常務會議，為提高城鎮化質量、推進人的城鎮化提出具體舉措：出臺居住證管理辦法，分類推進戶籍制度改革，完善相關公共服務及社會保障制度。

　　6月，《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》首次明確了城鎮化路徑，提出戶籍制度改革。12月，中央城鎮化工作會議為戶籍制度改革定調：“推進農業轉移人口市民化，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題”“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”。

　　“放開戶籍制度只是農業轉移人口市民化的一個方面。”國家發改委宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所所長肖金成指出，關鍵還是要讓農業轉移人口享受到與城市居民相同的基本公共服務。比如子女教育、醫療、社會保障、住房等方面，都應該納入農業轉移人口市民化的重要內容中。

　　對此，中共十八屆三中全會明確，要穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。

　　目前，一些解決城市內部二元結構的城鎮化措施已經設定了具體的時間表。國務院《關于加快棚戶區改造工作的意見》明確提出：5年內全國改造城市棚戶區、工礦棚戶區等各類棚戶區1000萬戶。

　　公安部副部長黃明近日在接受采訪時也表示，公安部已經會同國家發改委等12個部門組成工作班子，形成了《關于加快推進戶籍制度改革的意見》稿，赴東中西部部分省區市聽取意見。到2020年，要基本形成以合法穩定住所和合法穩定職業為戶口遷移基本條件、以經常居住地登記戶口為基本形式，城鄉統一、以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度。

　　城鎮化和新農村建設協調推進 保障農民權益

　　尊重農民的意愿、保障農民權益同樣是衡量新型城鎮化以人為本的重要標尺。其中關鍵環節之一便是土地制度改革。長期以來，政府主導通過土地擴張來擴張城市邊界，通過征地來滿足城市化用地需求，而農民在被征地過程中缺乏話語權，往往“被代表”或“被同意”。

　　為此，十八屆三中全會明確提出“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”“賦予農民更多財產權利”。

　　中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文指出，農村土地制度改革，有三條底線是不能突破的：第一，不能改變土地所有制，就是農民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農地必須農用；第三，不管怎么改，都不能損害農民的基本權益。

　　對于“進城”農民在農村的土地處置辦法，發改委城市和小城鎮改革發展中心發展改革試點處副處長鄭明媚表示，在現在這個城鎮化過渡階段，借鑒四川成都、重慶等地探索的農民“穿衣戴帽”進城是一個主方向。所謂“穿衣戴帽”進城，就是農業勞動力可以自由進入城市就業務工，但仍保留農村的承包田和宅基地。

　　同時，中央城鎮化工作會議還對控制城鎮建設用地擴張提出了要求：切實提高城鎮建設用地集約化程度。城鎮建設用地特別是優化開發的三大城市群地區，要以盤活存量為主，不能再無節制擴大建設用地。按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態空間的合理結構。“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁”“在促進城鄉一體化發展中，要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件。”

　　早在今年7月，習近平總書記在湖北考察時就指出，即使將來城鎮化達到70%以上，還有四五億人在農村。農村絕不能成為荒蕪的農村、留守的農村、記憶中的故園。城鎮化要發展，農業現代化和新農村建設也要發展，同步發展才能相得益彰。

　　“必要的并村及撤村建鎮是需要的，但要經歷一個較長的過程。樓蓋得很高，農民上樓了，但生產、生活不方便了，生活成本高了，沒有田園式生活了，生活廢棄物也沒有消解的空間了，農民是不高興的，不愿意接受的。一定要從農村實際出發，一定要尊重農民意愿。”農業部部長韓長賦如是說。

　　財稅體制改革：完善地方稅體系 拓融資渠道

　　城鎮化過程中所涉及的戶籍制度改革、公共服務改革需要巨大的資金支持。有分析認為，新型城鎮化的發展必然會要求財稅改革的推進，加快財稅體制改革，讓地方政府的事權與財權相匹配，是解決城鎮化資金問題的一大關鍵。

　　“如果短期內分稅制不能有所改變，一個辦法是重新規劃中央政府和地方政府在公共財政支出上的安排，厘清城鎮化中各自負責的領域。”國務院發展研究中心研究員宣曉偉認為。

　　鄭明媚表示：“新型城鎮化要經歷一個過程，需要的資金是10年、20年或者30年所需的資金量。要解決資金難題就要重視市場的力量，要改變以往政府主導的模式，創新金融管理方式，引導社會資金進入到相關領域的建設中。”

　　為此，中央城鎮化工作會議提出，建立多元可持續的資金保障機制。要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。建立健全地方債券發行管理制度。推進政策性金融機構改革。鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。

　　國際金融論壇城鎮化研究中心主任易鵬認為，“建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制”，有利于事權和財權的平衡。以前中央財政轉移支付根據戶籍來撥錢，廣東等勞動力流入大省并不能因常住人口增多而獲得更多的中央財政支持，這樣不利于公共服務均等化，不利于城鎮化的可持續發展。而財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤，將改變這種狀態，有利于新型城鎮化的推進。(完)