食品安全法修訂工作緊鑼密鼓專家建議應當合理構建食品安全治理體系

□漫畫/高岳

　　□法制日報記者朱磊

　　全國政協社會和法制委員會近日在京召開征求《中華人民共和國食品安全法(修訂草案送審稿)》意見專題座談會，邀請部分全國政協委員和專家學者就食品安全法的修訂提出建議。中國人民大學法學院副教授王旭表示，要讓行業協會和老百姓等社會力量不僅能在外部監督食品安全，更要成為食品安全標準的制定者和執法的重要力量，法律的制定要為社會共治制度留下空間。

　　近年來，我國食品安全事件層出不窮，“吃什么才安全”成了人們無奈之下屢屢發出的疑問。

　　在談到食品安全事件頻發的原因時，王旭認為，主要是我國沒有建構起一個合理的食品安全治理體系，缺乏有效的食品安全治理能力。這個治理體系應該包含政府、市場(主要是企業)和社會三重主體力量，而不僅僅是政府一家。

　　為保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，我國于2009年2月出臺了食品安全法。該法共10章104條，對食品安全監管體制、食品安全標準、食品安全風險監測和評估、食品生產經營、食品安全事故處置等各項制度進行了補充和完善。

　　在評價食品安全法的作用時，王旭指出，從整體上看，這部法律為食品安全監管構建了一個框架，設定了多重行政監管手段，并初步建立起風險預防、評估、管理等思考與制度框架，尤其是突出了民事、行政和刑事三種責任體系的初步建構，應該說該法對于遏制蔓延的食品安全事件，為相關糾紛、爭議的解決提供了初步的制度框架。

　　但王旭也直言，從目前情況來看，食品安全法也有明顯不足。他具體列舉了七個方面的問題：一是法律銜接問題。目前這部法律還無法擔負起成為食品安全領域基本法的任務，尚存在與其他法律的銜接問題，例如與農產品質量安全法、侵權責任法、消費者權益保護法等都存在一些規范適用上的模糊或需要進一步明確的地方；二是觀念和制度的漏洞問題。目前這部法律對于風險行政的觀念還需要進一步認識，例如現有制度對于風險交流沒有進行規定，而這是預防風險、防止風險蔓延很重要的設計。又如目前對于食品添加劑的法律規定比較松散，部分食品添加劑缺乏產品標準；三是政府監管體制問題。主要是按照國務院2013年初機構改革和職能轉化的方案部署來看，食品安全法對于監管體制有一些不相適應的地方，相關事權需要集中，要重新調整職能部門之間的邊界；四是政府監管手段問題。從目前的法律來看，監管手段或監管方式還比較單一，重事后監管，尤其是看中處罰手段，但實際上流程管控也非常重要。除了處罰，激勵手段也很重要，處罰也不能僅僅圍繞罰款，其他的處罰，例如資格罰(執業禁止)甚至自由罰(行政拘留)也有其獨立功效；五是企業責任問題。目前的法律沒有完全樹立起企業是第一責任人的原則，對于企業自我規制的制度建設還不夠；六是社會共治問題。關于社會共治的理念法律有原則性和初步的體系，但具體怎么共治，行業協會、社會組織、新聞媒體、消費者，應該按照怎樣的程序、方式、手段有效參與到食品安全治理中來，這期間它們各自又有怎樣的權利、義務和責任，有無具體的救濟途徑，法律都缺乏明確規定；七是法律責任體系建設問題。無論是對政府尤其是地方政府的問責還是對生產經營者的問責，都存在著制度上的模糊、漏洞、單一等問題。

“民以食為天，食以安為先。”近年來，屢屢發生的食品安全事件讓修法的呼聲不斷響起。如今，國務院已將食品安全法修訂工作列入了2013年立法計劃。時隔4年，為了更有效地保障食品安全，法律的修訂無疑被人們寄予了厚望。

　　“法律應合理構建一個以政府、企業和社會為共同治理主體，多種治理手段配合使用的食品安全治理體系。”王旭認為，在這個體系中每一個主體都應該提高相應的能力要素，克服多重失靈，要防止過分依賴政府監管而忽視企業自我規制與社會協同參與的單線思維。與此同時，每一個主體的能力軟肋要著力突破，例如政府監管的體制必須理順，做到無縫對接；地方政府負總責必須要有相應問責機制，也要有相應的人、財、物、技術等能力要素保障；企業必須用制度來加以約束，應該建立一系列以義務和責任為內核的自我規制機制，諸如追溯制度、登記檢查制度等要做到沒有漏洞；社會協同治理則重點要設計加強參與和參入能力的制度建設要素。

　　此外，王旭認為，食品安全法的修訂還必須強調綜合性，防止單一思維，在食品安全治理手段與方式上，財產罰、能力罰、自由罰要相結合，處罰與激勵要相結合，事前(許可)、事中監督、事后追責要相結合，等等，打出組合拳，提高法律制度的內在配合性，提高績效。

正凱編輯：ChenYun