回望全國人大常委會的立法規劃工作

　　闞珂

　　全國人民代表大會成立于1954年9月。1954年憲法規定，全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關。當時國家建設和國家工作急需制定法律，而全國人民代表大會一年舉行一次會議，需要由全國人民代表大會常務委員會在全國人民代表大會閉會期間適時地制定一些單行法規，鑒此，1955年7月，全國人民代表大會通過決議，授權全國人民代表大會常務委員會在全國人民代表大會閉會期間制定部分性質的法律，即單行法規。1982年憲法擴大全國人大常委會的立法權，明確規定，全國人大和全國人大常委會行使國家立法權。

　　自1954年以來，全國人大常委會的立法規劃工作經歷了從無到有、從嘗試探索到逐步規范的過程。伴隨這一過程，全國人大機關對立法規劃工作體制進行了幾次調整。到目前，基本形成了適應需要的立法規劃工作體制機制。

　　立法規劃工作的提出

　　全國人大從1954年一屆一次會議開始就重視國家立法工作。“文化大革命”期間，國家立法工作基本停滯。1978年12月召開的黨的十一屆三中全會提出，從現在起，應當把立法工作擺到全國人大及其常委會的重要議程上來。按照這一重大決策要求和現實迫切需要，全國人大快節奏地進行立法工作。1979年2月，成立了全國人大常委會法制委員會。經過3個多月夜以繼日的工作，在7月1日五屆全國人大二次會議一次就通過了7部重要法律，為恢復和重建國家機構、建立和維護正常社會秩序、促進對外開放，提供堅實的法制保障。

　　從三中全會到上個世紀八十年代中期，對外開放、經濟體制改革的形勢發展很快，有一系列新問題需要及時立法予以規范，但又缺乏經驗，在這種情況下，對立法工作進行統籌規劃問題提到了全國人大常委會的議事日程。1985年1月，六屆全國人大常委會召集省級人大常委會的負責同志開了兩天座談會，請各地提出在對外開放和經濟體制改革中，需要制定哪些法律。彭真委員長就如何做好立法工作講了話。全國人大常委會提出，要分輕重緩急，有計劃地根據具體情況努力加快經濟立法工作。在這一時期還提出，立法要從我國的實際情況出發，按照社會主義法制原則，逐步建立有中國特色的獨立的法律體系。

　　立法規劃工作的初步嘗試

　　1988年4月，萬里委員長在七屆全國人大常委會一次會議上的講話中提出，要制定出一個五年立法規劃。1988年7月1日，七屆全國人大常委會第二次會議通過的工作要點明確提出，立法工作要制定規劃，抓住重點，有計劃、有步驟地進行。在這次會議上，全國人大法律委員會提出了《關于五年立法規劃的初步設想》。七屆全國人大二次會議以后，全國人大常委會秘書處提出了《關于七屆全國人大立法工作的安排意見》，明確了列入安排意見的法律草案的起草單位和提請審議的時間。這些是全國人大常委會立法規劃工作的初步嘗試。

　　1991年2月，中央印發了《關于加強對國家立法工作領導的若干意見》，提出全國人大常委會的立法規劃要報經中央審定。同年11月，《全國人大常委會立法規劃(1991年10月—1993年3月)》出臺，這是報經中央同意的第一個立法規劃。1990年10月和1992年6月，七屆全國人大常委會兩次召開了立法工作會議。

　　立法規劃工作逐步規范

　　八屆全國人大常委會十分注重立法工作的計劃性，1994年1月制定了五年立法規劃并報經中央同意，立法項目分為“屆內提請審議的”和“研究起草、成熟時安排審議的”兩大類，共計152件。從八屆開始，每年都制定年度立法計劃，逐年落實立法規劃安排審議的立法項目。1995年12月，八屆全國人大常委會召開立法工作座談會，推動實現五年立法規劃，喬石委員長出席會議并發表講話。到1998年3月八屆全國人大任期結束，初步形成了中國特色社會主義法律體系框架。

　　九屆全國人大在以往工作的基礎上，進一步改進立法規劃工作，提出要“年度有計劃、五年有規劃、長遠有綱要”，并確定了到任期結束實現初步形成中國特色社會主義法律體系的立法工作目標。1998年12月，九屆全國人大常委會的立法規劃報經中央同意，立法項目仍分為“屆內提請審議的”和“研究起草、成熟時安排審議的”兩大類，共計89件，第一大類的立法項目再按照法律部門分類依序排列。1999年4月，專題研究組提出了關于中國特色社會主義法律體系的研究報告，內容涉及法律體系的構成、法律分類、今后的立法任務等內容。可以說這個研究報告是我國法律體系形成的一個重要指南，也可以把它看作是到2010年立法工作的“長遠綱要”。2000年11月，九屆全國人大常委會召開立法工作會議，檢查立法規劃執行情況，李鵬委員長出席并講話，強調要進一步加強和改進立法工作，提高立法工作的質量和效率，努力構建中國特色社會主義法律體系。

　　九屆全國人大及以前的幾屆全國人大的立法規劃，都是由全國人大常委會秘書處擬定的。

　　體制首次調整后的立法規劃工作

　　十屆全國人大常委會期間的立法規劃、立法計劃的擬定工作由全國人大常委會辦公廳負責。這是立法規劃工作體制的首次調整。2003年11月，中央批準了十屆全國人大常委會立法規劃，立法項目大類、小類的劃分仍沿用九屆的作法，列入規劃的立法項目共計76件。這一屆立法工作目標確定為基本形成中國特色社會主義法律體系。2003年12月十屆全國人大常委會召開立法工作會議，吳邦國委員長在講話中強調，要落實立法規劃，努力實現立法目標，為形成中國特色社會主義法律體系奠定堅實基礎。2005年11月，十屆全國人大常委會召開第二次立法工作會議，總結本屆人大近三年的立法工作，研究部署下一階段的立法任務。

　　經過4屆立法規劃的編制工作，實行計劃立法的重要性、必要性越來越得到廣泛認同。實行計劃立法，并加強對立法規劃、立法計劃執行情況的檢查督促，可以使立法工作突出重點，使立法活動適應改革開放和現代化建設的需要；能夠增強立法工作的主動性；有利于防止立法工作中的重復、分散現象，避免不必要的立法活動；有助于各部門之間的協調和有準備地參加立法活動，提高立法質量和立法工作效率。

　　進一步理順體制后的立法規劃工作

　　十屆全國人大后期，總結以往的立法以及立法規劃工作，更加深刻地感到，立法工作要有全局思考，應該做到：有一個經過充分論證和可行性研究的立法規劃；立法工作全過程有一個統一的管理部門；立法工作有一個權威的協調機構；有一套科學的立法技術規范；常委會在立法工作中要充分發揮主導作用。

2007年2月，全國人大機關召開立法工作通報會，決定對全國人大機關立法工作體制作出調整。根據新的調整方案，全國人大常委會法制工作委員會負責統籌立法工作全過程，履行規劃、組織、協調、指導和服務等職能。規劃是指負責擬定立法規劃、立法計劃；組織是指負責整個立法工作的組織工作；協調是指負責立法工作部門之間的協調；指導是指要在統一國家法制、統一立法技術規范上履行指導職責；服務是指為全國人大和全國人大常委會的立法工作提供服務。做這樣的調整，有利于立法工作更加符合客觀規律，更好地適應立法工作的實際需要。

　　十一屆全國人大常委會的立法規劃首次由常委會法制工作委員會負責具體編制擬定工作。2008年9月，中央批準了新一屆常委會的立法規劃。規劃中，立法項目大類、小類的劃分與九屆、十屆的作法相同，列入規劃的立法項目共計64件。這一屆立法工作的目標是，確保到2010年形成中國特色社會主義法律體系并不斷加以完善。2008年10月，十一屆全國人大常委會召開立法工作會議，王兆國副委員長出席并講話，對貫徹立法規劃、進一步做好立法工作提出明確要求。

　　2010年是法律體系形成的一年。為了從理論上、思想上、輿論上做好準備，2009年以來，全國人大法律委員會和常委會法制工作委員會加大法律體系形成相關工作的力度。2010年7月，全國人大法律委員會圍繞法制工作委員會提出的相關研究材料，專題研究和討論中國特色社會主義法律體系問題。為了推動法律體系形成在輿論氛圍上漸次升溫，法制工作委員會提出建議并經常委會領導批準，召開了三個會議，第一個是座談會，于2010年8月召開，李建國副委員長出席會議并講話，要求加強對中國特色社會主義法律體系的研究，抓緊制定在法律體系中起支架作用的法律，確保到年底如期形成中國特色社會主義法律體系。第二個會議是于2010年11月召開的第十六次全國地方立法研討會，王兆國副委員長出席，他在講話中著重闡述了中國特色社會主義法律體系形成的標志，法律體系的基本特征，形成法律體系的重大意義。第三個是于2011年1月召開的立法工作座談會，吳邦國委員長出席并講話，全面闡述了形成中國特色社會主義法律體系的若干重大問題。隨后，在2011年3月召開的十一屆全國人大四次會議上，吳邦國委員長在作全國人大常委會工作報告時宣布：到2010年底，黨的十五大提出的形成中國特色社會主義法律體系的立法工作目標如期完成。這是我國社會主義民主法制建設史上的重要里程碑，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

　　2013年9月，中央批準了十二屆全國人大常委會的立法規劃。列入規劃的立法項目分為三大類：第一類是任期內提請審議的，第二類是條件成熟時提請審議的，第三類是研究論證的。這是立法規劃首次將立法任務劃分為三類。列入規劃第一類、第二類的立法項目按法律部門的順序排列，但不標出法律部門的名稱，一類、二類立法項目共計68件。這一屆全國人大立法工作的目標是，不斷完善中國特色社會主義法律體系。

　　2013年10月30日，十二屆全國人大常委會召開立法工作會議，深入貫徹黨的十八大精神和習近平總書記一系列重要講話精神，分析我國立法工作面臨的新形勢，全面部署十二屆全國人大常委會的立法工作。張德江委員長出席并講話，他強調，要加強和改進立法工作，提高立法質量，確保立法規劃順利實施，不斷完善中國特色社會主義法律體系，為全面建成小康社會、堅持和發展中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興的中國夢提供更加有力的法制保障。這個重要講話對做好今后五年乃至更長時期的立法工作具有重要的指導意義。

　　(作者為全國人大常委會法制工作委員會副主任)

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