地方人大結(jié)合實際為生態(tài)文明建設(shè)把脈建言城鄉(xiāng)規(guī)劃法修改提高城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度法律地位

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法制日報記者張媛

　　在發(fā)揮自身職能作用，推進生態(tài)文明建設(shè)過程中，各地方人大及其常委會根據(jù)工作中遇到的困難和問題，提出了一系列意見和建議。

　　重視生態(tài)補償機制建立

　　青海是歐亞大陸上孕育大江大河最多的區(qū)域，我國著名的三大江河———黃河、長江和瀾滄江均發(fā)源于此，被譽為“三江源頭”和“中華水塔”。保護和建設(shè)好青海的生態(tài)環(huán)境，對全國特別是三江源流域地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)具有十分重要的意義。

　　青海省人大環(huán)境資源保護委員會指出，青海生態(tài)文明建設(shè)中存在一些不容忽視的問題，其中包括生態(tài)補償機制尚未形成，三江源地區(qū)農(nóng)牧民群眾生活狀況堪憂。一是三江源地區(qū)在實施生態(tài)保護和建設(shè)的過程中，國家制定和實施了封山育林、限牧減畜、禁止開采砂金、限制蟲草采挖等一系列生態(tài)保護措施，當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民經(jīng)濟收入來源減少，人均純收入僅為2675.59元，遠遠低于同期全國農(nóng)牧民人均純收入5153.17元的水平，相當(dāng)一部分群眾生活在貧困線以下；二是三江源地區(qū)絕大多數(shù)群眾從事畜牧業(yè)生產(chǎn)，主要以游牧為主。移民搬遷后，受勞動技能、市場意識、自然環(huán)境和物價上漲等因素的影響，移民群眾自主生產(chǎn)創(chuàng)收的門路很窄，生活存在較大困難。

　　針對上述情況，該委員會建議國家盡快實施生態(tài)補償機制，研究制定三江源生態(tài)補償長效機制，將因?qū)嵭薪痢⑿菽痢⑤喣恋壬鷳B(tài)保護措施直接影響農(nóng)牧民收入，以及限制和禁止資源開發(fā)制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展造成的損失，納入生態(tài)補償范圍，把三江源生態(tài)補償機制、國家草原生態(tài)保護補助獎勵機制和森林濕地生態(tài)效益補償機制相結(jié)合，從根本上解決這一地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護，保障經(jīng)濟社會發(fā)展，提高農(nóng)牧民群眾的生活水平、資金來源和投入機制。

　　甘肅省人大環(huán)境資源保護委員會也建議全國人大環(huán)資委進一步重視生態(tài)補償機制建設(shè)，在現(xiàn)有試驗基礎(chǔ)上，加快生態(tài)補償立法，規(guī)范生態(tài)補償制度。

　　湖南省人大環(huán)境與資源保護委員會則表示，在環(huán)境資源保護實際工作當(dāng)中，建立并不斷完善生態(tài)文明的制度保障體系，對于生態(tài)文明建設(shè)至關(guān)重要。而在生態(tài)文明建設(shè)的制度保障體系中，生態(tài)補償機制和綠色GDP評價體系均屬于最重要、最核心的內(nèi)容，起著科學(xué)政績觀、指揮棒的作用，迫切需要國家層面率先突破。

　　推進規(guī)劃環(huán)境影響評價

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃確定城鄉(xiāng)發(fā)展方向，關(guān)乎生態(tài)文明建設(shè)、人與環(huán)境協(xié)調(diào)、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的大局。科學(xué)編制、嚴(yán)格執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃事關(guān)美麗中國建設(shè)和中國夢的實現(xiàn)。

　　因此，海南省人大常委會環(huán)境資源工作委員會表示，在今后的工作中要正確處理城鄉(xiāng)建設(shè)與生態(tài)文明的關(guān)系。在推進城鄉(xiāng)建設(shè)和城鎮(zhèn)化的進程中，進一步強化以人為本的理念，把保護生態(tài)資源、營造優(yōu)美的城鎮(zhèn)環(huán)境放在首位，走城鄉(xiāng)建設(shè)與生態(tài)建設(shè)相統(tǒng)一、城鎮(zhèn)發(fā)展與生態(tài)容量相協(xié)調(diào)的發(fā)展道路。切實解決發(fā)展指導(dǎo)思想上存在偏差，樹立正確的政績觀，充分尊重規(guī)劃的權(quán)威，避免為追求一時的GDP增長速度隨意修改規(guī)劃。

　同時，該委員會認(rèn)為加強規(guī)劃體系銜接也很重要。專項規(guī)劃必須以總體規(guī)劃為指導(dǎo)和依據(jù)，總體規(guī)劃需要以專項規(guī)劃為基礎(chǔ)和支撐。要在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的引領(lǐng)下，使區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、項目規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃互相銜接、相互協(xié)調(diào)，避免各項規(guī)劃相互沖突，實際工作中難以執(zhí)行的現(xiàn)象發(fā)生。

　　山西省人大常委會城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護工作委員會則建議，應(yīng)積極推進規(guī)劃環(huán)境影響評價。對規(guī)劃進行環(huán)境影響評價，能夠提高規(guī)劃的科學(xué)性，從源頭上預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，將生態(tài)環(huán)境承載力作為準(zhǔn)入前提，按照優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的功能區(qū)定位，實施差別化的區(qū)域開發(fā)和環(huán)境管理政策，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

　　該委員會建議國家進一步高標(biāo)準(zhǔn)、高要求地開展規(guī)劃環(huán)評工作，從源頭上保護生態(tài)環(huán)境，推進生態(tài)文明建設(shè)。

　　修訂和完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃法作為一部指導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和實施，促進生態(tài)環(huán)境保護和資源合理有效利用，保障城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展的重要法律，在我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。但湖南省人大環(huán)境與資源保護委員會指出，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，一些新情況、新問題的出現(xiàn)，這部法律急需進行修訂和完善。

　　對于修訂城鄉(xiāng)規(guī)劃法，該委員會提出了一系列建議：進一步理順城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制，嚴(yán)格落實城市(縣)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的統(tǒng)一管理職能職責(zé)。特別要明確各類開發(fā)園區(qū)必須納入政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門統(tǒng)一管理；禁止以規(guī)委會、政府常務(wù)會、市長辦公會等形式代替法定審批程序；

　　鑒于地方受短期經(jīng)濟利益驅(qū)動，不嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃、隨意變更規(guī)劃，建議考慮變更屬地管理為垂直管理；

　　強化專項規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃對總體規(guī)劃實施的保障作用。明確各類專項規(guī)劃、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))域村鎮(zhèn)布局規(guī)劃、鎮(zhèn)區(qū)和集鎮(zhèn)規(guī)劃的編制主體、編制要求、審批程序，加強近期建設(shè)規(guī)劃和年度實施計劃的編制并保障實施；

　　加強城市地下空間的開發(fā)利用，推進對土地資源的集約高效利用。對開發(fā)利用的范圍、程序，城市地下空間中可以依法轉(zhuǎn)讓部分、地下空間權(quán)屬界定等，在法律中作出明確規(guī)定；

　　加強規(guī)劃編制和實施的監(jiān)督檢查。將城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度納入城鄉(xiāng)規(guī)劃法，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度的法律地位；強化各級人大對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的監(jiān)督檢查力度。

　　江蘇省人大常委會環(huán)境資源城鄉(xiāng)建設(shè)委員會也指出，現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法在人大對規(guī)劃的監(jiān)督力度方面是有所弱化的，需要進行修改和完善，修改時還應(yīng)注意充實有關(guān)推進生態(tài)文明建設(shè)等方面的內(nèi)容。

　　結(jié)合上海的工作實踐，上海市人大城市建設(shè)環(huán)境保護委員會也對城鄉(xiāng)規(guī)劃法提出建議。該委員會建議城鄉(xiāng)規(guī)劃法在關(guān)注城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)內(nèi)用地規(guī)劃管理的同時，加強對城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)外用地，尤其是生態(tài)用地規(guī)劃建設(shè)的管理；進一步規(guī)定編制工業(yè)用地控制性詳規(guī)應(yīng)當(dāng)同時明確相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)定位，明確哪些屬于限制或禁止的產(chǎn)業(yè)，從源頭上控制高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)；規(guī)定工業(yè)項目應(yīng)當(dāng)向工業(yè)園區(qū)集中，原則上不得在工業(yè)用地外新建工業(yè)項目；針對目前一些污染項目多在區(qū)域交界處選址建設(shè)，引發(fā)跨區(qū)域矛盾的情況，建議城鄉(xiāng)規(guī)劃法建立產(chǎn)業(yè)布局的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制，避免類似情況增多。