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剛剛結束的黨的十八大為未來的中國描繪了一幅全景式的發展藍圖,品讀十八大報告
,人們可以從中找到自我的定位,找到當代中國社會方向、信心、力量和共識。
經濟學者從中看到了未來中國經濟發展把握機遇、迎難而上,全面建成小康社會的美
好前景；政治學者則從中解讀出了中國未來政治體制改革的時間表和路線圖,堅定了政改
深度試水的信心；社會學者看到了中國社會建設的步伐越走越快；環境學者則看到了中
國生態建設的高度在不斷提升。
而法律學者則從中看到了一個未來的“法治中國”。不但推進依法治國依然是國家的
總目標,更重要的是中國社會“五位一體”的總布局沒有一項離得開法治,沒有一項不需要法
治,未來中國“法治很忙”,法治更充滿了希望。
——編者
支振鋒
黨的十八大報告提出:“推進綠色發展、循環發展、低碳發展”,“建設美麗中國”,實現中
華民族永續發展。生態建設首次與經濟、政治、文化和社會建設并列,形成五位一體布局
。地位如此突出,這在全國黨代會報告上,還是第一次。“美麗中國”這一詩意概念,從此成
為執政黨對人民的莊嚴承諾和“中國夢”的美好憧憬。
天人和諧、重視生態本就是中華民族的優良傳統；生態文明也一直是中國人民的重
要奮斗目標。雖然毛澤東主席曾經渴望天安門外“煙囪林立”,但與其說那是領袖對環境保
護的認識不足,不如說是一位歷經民族滄桑的老人對建設工業強國的堅定熱望。而實際上
,建國不久,我們就開始了治江、治黃、防風治沙、植樹造林的生態建設。而隨著此后大
躍進和“文革”中大煉鋼鐵、填湖造田等破壞環境惡果的顯現,環保建設很快重新進入了快
車道。
哪怕是在文革期間,甘肅、陜西等不少西北地區仍然在排除干擾進行植樹造林、防止
水土流失和荒漠化的工作。僅在陜西榆林地區,就涌現出了牛玉琴和石光銀兩位治沙造林
英雄。而在改革開放、國力得到恢復之后不久,黨中央就在1997年發出了再造一個“山川
秀美”的西北地區的號召。而同年的全國治理水土流失、建設生態農業現場經驗交流會
上,討論主題就是“再造山川秀美的華夏大地”。此后,十五大報告明確提出實施可持續發展
戰略；十六大以來,中央相繼提出走新型工業化發展道路,發展低碳經濟、循環經濟,建立
資源節約型、環境友好型社會,建設創新型國家,建設生態文明等新的發展理念和戰略舉
措；十七大報告進一步明確提出了建設生態文明的新要求,并將到2020年成為生態環境
良好的國家作為全面建設小康社會的重要目標之一；十二五規劃也對生態建設濃墨溢彩
。
根據黨中央、國務院的決策,國家計委、財政部、國家林業局、水利部、農業部等部
門協同配合工作,在生態建設上制訂了一系列規劃和政策措施。1998年11月,國務院制訂
了《全國生態建設環境規劃》,明確提出,到本世紀中葉,全國森林覆蓋率達到并穩定在
26%以上,大部分地區基本實現山川秀美。2000年10月,天然林資源保護工程經國務院批
準在我國長江上游、黃河上中游和東北、內蒙古等重點國有林區正式實施。2001年9月,
在試點基礎上,國家計委批準《全國退耕還林建設工程總體規劃》,退耕還林工程全面展
開。與此同時,團中央聯合全國綠化委員會、國家林業局等9個部門開展保衛母親河的“綠
色希望工程。”西藏也實施了長江上游流域、雅魯藏布江流域的綜合治理和環境保護以
及金沙江上游天然林保護等生態工程。過去10年,中國成為世界上投資清潔能源力度最
大的國家；累計完成造林面積8.63億畝,其中人工林面積達到6168萬公頃,居世界首位；
綠色GDP政績考核、低碳發展、綠色經濟也全面推進、深入人心。
然而,半個多世紀的努力并沒有完全取得理想效果。大江大河大湖大氣污染依然嚴重
、森林資源依然匱乏、自然資源消耗依然過度。全國沙化土地面積接近國土面積的1/5
、水土流失面積約占國土面積的1/3,我們面臨著資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系
統退化的嚴峻形勢,生態惡化已成為我國經濟社會可持續發展的最大制約因素之一。于是
,在中國經濟迅速崛起的同時,“誰來養護中國”、“中國耗竭全球能源”、“中國人不能幻想
和歐美一樣的生活水平”等言論也在西方甚囂塵上,并與“中國威脅論”形成另類的合流。
生態安全、能源安全、糧食安全、環境安全等一系列挑戰,就這樣擺在我們面前。
而究其根本,除了人們的觀念因素,以及工業化迅猛發展所不可避免的環境負擔外,未
形成一個健全的生態保護法律體系以及現有生態保護法律執行力度不夠,成為重要原因。
盡管我國早在1984年就通過了森林法,1988年通過了野生動物保護法、野生植物保護
法,1989年通過了環境保護法,1991年通過了水土保持法,1995年通過了固體廢棄物污染
環境防治法,2000年通過了大氣污染防治法,2001年制定了當時世界上首部防沙治沙
法,2002年通過了環境影響評價法、清潔生產促進法,2008年通過了循環經濟促進法等一
系列法律,國務院也配套通過了一系列行政法規。但迄今為止,憲法仍然沒有生態文明建
設的規定,也沒有一部法律將清潔生產、固體廢物利用、環保產業發展和資源循環利用等
相關的內容,統一納入循環經濟框架內綜合考慮,更沒有制定統一的自然資源保護法,專門
針對農村環境的法律規定也依然極不健全。而已經通過的環保和生態建設法律大多過于
原則,有的已經不適應新形勢和新情況的變化,需要修改。比如,環境保護法列舉的14種自
然資源有的仍然沒有專門法律保護,而如濕地等生態資源也仍未被列入進來。
在執法上,情況更為嚴峻。環保統一監管能力薄弱,橫向分散、縱向分離、地區分割
、政令不暢,難以發揮整體監管效果；生態環境執法分布在林業、海洋、水利、國土、礦
產等10多個資源開發部門,環保部門無法監管；受GDP和地方保護主義的影響,部分地方
政府甚至公然通過黨政紅頭文件等土規定干擾環保部門的工作,迫使環保為經濟發展讓路
。
而所有這些,都需要更健全的立法和更嚴格的執法。“美麗中國”顯然必須法治護航。
這就要求在憲法的層面上將生態建設納入進來,同時將環保法確認為基本法律；還要從城
市空氣質量、自然資源保護、土壤污染、化學物質污染、生態保護、遺傳資源、生物安
全、臭氧層保護、核安全、循環經濟、環境損害賠償和環境監測等方面完善現行法律,并
做好環保法的修訂準備工作；在制定各種經濟立法與經濟政策中,也要突出生態環保型經
濟的訴求,使經濟發展與生態文明的協調發展在經濟類法律中得到充分體現。
有法不依,等于無法。因此還必須強化依法行政意識,規范環境執法行為,加大環境執
法力度及其對違法行為的處罰力度,同時加強對環境執法活動的行政監察,實行嚴格的執
法責任追究和問責制；加強部門協調,整合執法力量,完善執法機制。在條件成熟的時候,
還要從憲法上賦予公民在不受污染和破壞的環境中生活和利用自然資源的環境權,完善對
污染受害者的法律援助機制,增強法院對生態破壞案件的審判能力,研究建立環境民事和
行政公益訴訟制度,確立環境公益訴訟的有關實體權利和訴訟程序,包括原告資格、救濟
方法、證據規則、訴訟參加人的確定以及相關特別程序等,確保制度的可操作性。
(作者系中國社會科學院法學所副研究員)
來源: 法制網——法制日報
